许耀桐：推进国家治理现代化与民主政治发展

[摘要] 推进国家治理现代化是一个全新的理论命题，它要求推进民主化、制度化、法治化、多元化，其中首要的是推进民主政治发展。因此，民主政治与国家治理具有内在契合性。国家治理现代化必须着眼于民主政治的发展，而离开民主政治发展的国家治理现代化，将迷失方向和陷入困境。中国的国家治理，必须坚持党的领导和以政府治理为主导，才能更好地坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设，推进各项公共事务治理的民主化、法治化、制度化、多元化，达到法治、德治、共治、自治的合作协调治理。中国的民主政治发展，必须以坚持党领导人民民主、坚持人民代表大会制度、坚持协商民主形式和实行群众路线为基本要素所构成的新型民主观为指导。

[关键词] 国家治理；民主政治；契合性；特点；新型民主观

[作者简介] 许耀桐，国家行政学院一级教授，博士研究生导师。专业研究领域为政治学与行政管理，主要从事政治体制和行政体制改革、民主政治和党内民主发展等研究。

推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党提出的实现全面深化改革的总目标之一，也是一个全新的理论命题。这一理论命题的提出，阐明了国家治理的功能作用和在社会主义社会发展进程中的重要地位，显示其鲜活的特点。推进中国的国家治理现代化与民主政治发展是紧密联系的，推进国家治理现代化也必然带来民主政治的前所未有的进展。推进国家治理和民主政治发展，体现了中国共产党作为执政党所具有的高度使命感和责任感。

一、国家治理现代化的由来与涵义

十八大以来，中国共产党致力于推进国家治理现代化，是对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的深刻探索，为国家与社会的发展开辟了一条崭新的道路，并将在人类社会的发展、社会主义的发展和党的发展的历史上留下深远的影响。

习近平明确指出，社会主义代表着人类进步的趋势和发展的方向，社会主义思想从提出到现在的历史进程，先后经历了“空想社会主义产生和发展，马克思、恩格斯创立科学社会主义理论体系，列宁领导十月革命胜利并实践社会主义，苏联模式逐步形成，新中国成立后我们党对社会主义的探索和实践，我们党作出进行改革开放的历史性决策、开创和发展中国特色社会主义。”在波澜壮阔的六大发展阶段中，始终贯穿着怎样创建和治理一个全新的社会主义国家与社会的重大问题。

纵观500年来社会主义发展的历史，可以看到在创建了全新的社会主义国家与社会之后，怎样治理好这样的国家与社会是一个在实践中尚未解决的重大课题。这是因为，马克思、恩格斯有许多关于未来社会的科学预测，但是他们并没有经历社会主义建设的实践，更没有遇到后来的社会主义家所面临的全局性、大范围、长时期的矛盾和问题。后来的列宁虽然缔造了第一个社会主义国家，有了七年领导社会主义建设实践的经验，在其生前也看到了社会主义实践中产生的问题超出了马克思主义创始人的预计，而且在初步探索苏维埃国家治理方面创造性地提出了一些政策措施，但是列宁毕竟过早辞世，还没有来得及深入探索、认真总结，寻找出有效的方略。作为列宁继任者的斯大林，由于急于快速发展社会主义，采用过度集中的方式来推进社会主义建设和发展，如在所有制上实行单一的生产资料公有制；在经济体制上实行自上而下的指令性计划经济；在发展战略上以重工业为重点追求外延式的粗放增长；在解决社会矛盾问题上沿用阶级斗争的手段，忽视社会主义民主法治；在政治上绝对化集权、党政不分，缺乏监督，导致个人独断专行，官僚主义盛行，也不可能解决社会主义国家治理的问题。斯大林形成的苏联模式的做法，给社会主义造成不良的影响，带来严重的后果。今天，当我们分析苏联失败的教训时，应该清晰地认识到，正是由于没有很好地解决国家治理现代化的问题，并且在这个问题上犯了严重的错误，才导致了苏联共产党的政权垮台、制度破灭、国家覆亡。

中国共产党在全国执政后，也遇到了如何治理社会主义国家与社会的问题。在缺乏经验的情况下，一度照搬了苏联模式，但很快发现不适合中国国情。1956年，毛泽东针对照搬照抄苏联模式产生的弊端，明确提出要以苏为鉴，努力探索社会主义建设新路。毛泽东发表的《论十大关系》、《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等文章，标志着中国共产党开始了对适合中国情况的社会主义建设的艰辛探索，并有了一个良好的开端，取得了一系列重要的思想成果。但是，在探索中由于党的指导思想上受到“左”的影响，犯了“大跃进”、“人民公社化”的错误，甚至发生了“文化大革命”这样全局性、长时间的错误。从总体上看，中国在改革开放前，在国家治理现代化这个问题上，也没有找到一种能够符合中国实际的治理模式。

改革开放以来，中国共产党开始以全新的视角思考国家治理问题。经过30多年的改革开放和现代化建设，积累了一定的经验。进入新世纪后，随着社会主义市场经济的发展，社会结构的变化、价值取向和社会矛盾的复杂多样性，需要在进一步的发展和改革中创新治理国家和社会的新的体制机制，以有效地治理国家。为此，2002年召开的中国共产党十六大，形成了“党领导人民治理国家”的认识，正式确立了治理的理念。2007年，党的十七大报告提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”到了2012年，党的十八大报告更多处采用“治理”的概念，并且在治国理政的意义上进一步提出，“坚持依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”等等。直至2013年召开党的十八届三中全会，以习近平为总书记的党中央提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化。”

现代化，是中国共产党自20世纪中叶以来在70多年时间里不断探索、认识和追求的目标。追溯中国共产党对于现代化的诸多提法，值得注意的是，主要有“工业、农业、国防和科学技术的现代化”（简称“四个现代化”、“四化”）与“国家治理体系和治理能力现代化”（简称“国家治理现代化”、“第五化”）。“四个现代化”主要涵盖了经济建设、经济基础方面，是经济现代化；而“国家治理现代化”或“第五化”，则集中于政治建设、上层建筑方面，是政治现代化。对于国家上层建筑方面的政治现代化，1979年邓小平早在《坚持四项基本原则》等文章中就指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展。”要实现“社会主义国家的民主化”。邓小平还指出，“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”因此，民主化要着眼于制度建设、法制建设，要“使民主制度化、法律化”。这说明，社会主义建设光有经济基础的“四个现代化”即“经济现代化”当然不行，还不能缺乏政治上层建筑的“社会主义国家的民主化”，即包括“民主化、制度化、法律化（法治化）”在内的政治现代化。由此可见，国家治理现代化要求实现民主化、制度化、法治化、多元化，其中首要的是民主政治的发展。

毫无疑义，国家治理现代化的形成和展开，是社会主义事业和国家与社会发展的前途命运赋予当代中国共产党的重要使命，是对长期以来困扰我们的“什么是社会主义国家治理现代化和怎样治理社会主义国家”重大问题的回答和破解。改革开放后，中国共产党已经成功解答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义？”“建设什么样的党，怎样建设党？”和“实现什么样的发展，怎样发展？”的重大问题，现在，历史又掀开了新的一页，要推进国家治理现代化、推进民主政治发展。

二、民主政治与国家治理的契合性

如前所述，国家治理现代化意味着首先需要民主政治的发展，推进国家治理现代化注定要以推进民主政治发展为旨意内涵。这样的一种内在关系，说到底根植于民主政治与国家治理的契合性。中国共产党关于当代国家治理现代化的问题，其完整的表述是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平指出，“这是两句话组成的一个整体”。它表明，推进国家治理现代化，必须与中国特色社会主义制度紧密关联，中国特色社会主义制度构成国家治理现代化的归宿，推进国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的具体路径、方式。对于国家治理现代化视野中的中国特色社会主义制度，习近平明确阐述道，“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”，而其中的政治建设所包含的民主政治发展和民主政治制度建设，就是国家治理现代化要着力实现的一个重要方面，“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”由此可见，习近平延续了邓小平的思路，国家治理必须强调民主化、制度化。因而，推进国家治理现代化与民主政治发展具有完全自洽的契合性。

之所以民主政治与国家治理具有内在的契合性，是因为当代的国家治理比起以往常见的统治、管制、管理来说，有着更广泛的适用范围和明显的区别。国家治理和传统的统治、管制、管理等方式手段相比，它们之间存在以下的不同：

第一，主体不同。治理的主体要远远超过统治、管制、管理的主体。统治、管制、管理的主体主要是指以公共权力为后盾的公共组织和公务人员，国家成为其中心和关键；而作为治理的主体，国家权力组织并不构成唯一的中心，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等都可以是权力的中心，都可以参与，共同进行决策和管理。因此，治理的主体和权威出现了多元化。

第二，权源不同。在权力的来源上，统治权、管制权、管理权都统一来自国家权力机关的自上而下的层级授权，并由被授权的权威机关行使。治理权则并非由上级权威机关授予，而是来自公众的认可或社会契约的赋予，甚至由人民直接行使权力，这便是自治、共治。

第三，对象不同。统治、管制、管理在大政府时代可以说政府控制着社会生活的方方面面，人们的一切都成其调控的对象；当进入到小政府的时代，政府的作用范围大为缩小；对于治理而言，由于主体多元化，从现代的大企业、公司到学校、社区组织，它们的治理可以取代政府的控制，治理的范围和对象相当的灵活。

第四，手段不同。统治、管制、管理采取的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理的手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。“治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”治理的手段是复合的、合作的、包容的，协商的，有效性得以增强。

第五，运作方式不同。统治、管制、管理的层级是金字塔形的，权力顺着科层制的流向自上而下地垂直分布，以政府的权威对社会事物实行单向度的、强制的、刚性的控制，