乔耀章：行政学中国化与行政发展观辨析

关于为什么要使行政学中国化,以及怎样使行政学中国化问题,我曾在第一、二届行政哲学研讨会上作了初步的探讨。 本文仅就行政发展观及其与行政学中国化之间的相互关系问题再发表点浅见,借以抛砖引玉。

相对于作为实践或实践哲学层面的行政发展而言,行政学中国化和行政发展观同属于理论层面或理论哲学层面的问题。关于行政学中国化,我们可以从两个主要方面加以理解与阐释。一是从社会科学的形成发展维度看,中国有几千年的社会文明发展的历史,有着极其丰富的行政管理实践经验及其行政管理思想,它完全可能形成中国特色、中国气派的行政学,也就是说,中国应该有,必然有,也确实有中国自己的本土行政学。二是从社会科学相互交流借鉴的维度看,现代行政学只能产生在西方,产生在美国,从这个意义上说,中国没有行政学,特别是没有现代行政学,行政学是外来货,所以要使之中国化、本土化。相比之下,通常人们更多的是持后一种理解和阐释,这是值得进一步商榷的。事实上,行政学中国化本质上是一种过程,即使中国"本土"的行政学和"外来"的行政学进行有机化合、整合的过程。因为行政本质上是具体的、历史的,具有民族性、世界性及普遍联系性。正是从这个意义上说,就如同当年伍德罗#威尔逊提出要使欧洲大陆的行政学美国化一样,提出和论证行政学中国化问题,本身也是一种行政观,一种发展观,一种行政发展观。提出并研究行政发展观,必将进一步有利于推动行政学的中国化。

行政发展观是行政观和发展观的有机统一,是指对行政发展的基本认识和基本看法。不同社会发展阶段的国家(早发型国家和后发型国家),不同社会制度的国家(中国不同于美国),同一社会制度国家的不同历史时期(如改革开放以后的中国不同于建国以后的中国),人们就会产生不同的行政观,不同的发展观,不同的行政发展观。这种基本认识和基本看法上的不同,归根结蒂源于不同的行政发展或行政发展的不同。一方面,行政发展观根源于行政发展,一般说来,有什么样的行政发展就有什么样的行政发展观,在这里,行政发展是第一性的,由此形成的行政发展观是具有从属性的,要求同具体的行政发展相适应,相一致;另一方面,行政发展观又能动地反作用于行政发展,自觉地指导行政发展,行政发展观决定着行政发展的程度、方向与道路,行政发展观应当先于行政发展。因此,研究和确立科学的行政发展观具有非常重要的理论意义和现实指导意义。

在国外社会科学领域,把行政发展作为热点问题进行研究,首先发端于2"世纪60年代的美国。在我国,行政发展问题的提出是同改革开放以来的经济发展、政治发展、文化发展和社会发展紧密相联系的。早在行政学界提出研究行政哲学问题之前,就有学者热心于行政发展问题的研究,其中卓越教授还较早出版《行政发展研究》专著。在2003年首届全国行政哲学研讨会上,何颖、陈辉、卓越、张劲松等教授对行政发展作了专门性的研究 主要集中在行政发展概念的内涵、行政发展的特征、动因、内容、原则;行政发展与非同一性思维;行政发展与发展行政,行政发展与行政效率、行政改革、行政现代化,行政发展与经济、政治、社会发展,以及在对传统公共行政批判基础上形成的公共管理理论对人的全面发展等问题上。他们的研究成果以及其他学者近几年来对行政发展问题的研究与探索,为行政发展观的深入研究奠定了宽广的理论和学术基础。

发展既相对于衰退,又不同于进化。一般进化指称自然界,发展指称人类社会。唯物辩证法认为,宇宙间的一切事物都以某种方式保持着相互联系、相互影响和相互作用,其联系、影响和作用又以运行的方式存在着,而运动必然导致变化。而变化又有两种基本方向:一是向着好的、进步的方向变化,一是向着坏的、落后的方向变化。前者称之为发展,后者称之为衰退。发展是指一个国家在一定的环境和条件下,使其政治、经济、文化、教育、科技、社会多方面协调共进,以推动该社会进步及现代化的过程。发展观既是一种价值观念,又是一种思维方式。一般说来,有什么样的发展观就会有什么样的发展道路、发展模式、发展战略,就会对发展的实际结果产生根本性、全局性的重大影响。第二次世界大战以后,西方学者在探究发展中国家从传统的农业社会向现代工业社会转变的过程中,曾提出过三种不同的发展理论。即发展=工业化=经济增长;发展=现代化=整个社会结构由传统向现代的转型;发展=以人为中心=综合发展(亦即可持续发展)。行政发展就是基于发展观或发展理论提出来的。行政发展是相对于行政衰退而言的。是指政府行为朝着进步、更高层次方向变化的过程。而政府行为包括抽象行政行为和具体行政行为两个方面。前者既有政府行政机关制定的法令规章,也有按照法令规章建立起来的行政制度、工作制度等;后者既有动作行为,也有心理行为,既有个别性行为,亦有集合性行为,既有实体性行为,也有方法性、技术性行为等。由此,所谓行政发展可以描述为:政府为满足本国经济社会发展的需要而采取科学方法,变革与健全行政体制及其制度,调整行政活动方式和行政关系,提高行政效能,以促进本国政治、经济、文化、社会各领域协调共进的行政活动过程。 (P231、208、374)基于此,所谓行政发展观,是关于行政价值观念、行政思维方式、行政发展的本质、目的、内涵和要求的总的看法和基本认识、基本观点。在既定的行政发展的前提和基础上,行政发展观应当先行于行政发展,并贯穿于整个行政发展的过程之中。

在我们初步分析论证发展、发展观、行政发展、行政发展观问题之后,还要进一步分析论证的问题是:第一,行政发展有别于行政发展观。大致说来,前者主要指涉行政实践问题,后者主要指涉行政理论或行政哲学问题,而不宜将行政发展与行政发展观等同视之。第二,行政发展又有别于发展行政。卓越教授在介绍美国行政思想家的观点时指出:在他们看来,行政发展和发展行政是两个相对独立的学科,前者重在基础理论研究,探讨行政发展的意义,行政发展现代化与政治现代化、社会变迁等多种因素的相互关系;后者是一种务实性的工作,主要研究如何改进行政技术、如何提高行政效率等。而卓越教授自己则认为,发展行政和行政发展是有所区别的。行政发展是指政府行为向好的进步的方面变化的过程本身。而发展行政则是指对政府发展了的行为进行的研究。发展行政的研究对象是行政发展。官员应致力于行政发展,而学者则要关注发展行政。这样的观点是值得商榷的。事实上,行政发展与发展行政两者各自的主客体是有所不同的,行政发展不仅仅是官员的事,发展行政也不仅仅是学者的事。第三,发展行政也不同于发展行政学,同样,行政发展也不同于行政发展学。发展行政学是研究发展行政的过程及其规律的学问(学科);行政发展学是研究行政发展过程及其规律的学问(学科)。第四,行政学中国化与行政发展观、行政发展学、发展行政学具有共同的学理基础,同属于行政理论哲学层面。无论是行政学,还是行政发展观,抑或是行政发展学与发展行政学都应当使之中国化,归入中国化之列。也就是说,在中国,行政学、行政发展学、发展__行政学以及行政发展观都应当表征出中国风格、中国气派、中国特色。

为了体现行政发展、行政学、行政发展学、发展行政学以及行政发展观中的中国风格、中国气派和中国特色,我以为要处理好以下几对统一关系:

其一,从行政发展方法论上看,处理好价值与事实之间的统一关系。一方面,行政发展中的行政价值取向是由行政的公共性特质及其目的性指向决定的,行政价值不能直接从行政经验或行政事实中产生。另一方面,行政发展又是以行政事实为对象或以行政实际为根据的,具有进步性、整体性、现实性和多样性等特征,行政事实不能以任何推理形式从行政价值中引出。在行政价值与行政事实这对关系中,行政价值追问的是行政发展的预设性、应然性目的,即行政发展为什么的问题,而行政事实追问的是行政发展的现实性过程中的是然性即如何行政发展或行政发展如何科学进行的问题。在实际辨别上,行政价值与行政事实的关系也可以从行政目的与行政手段的关系上加以考察。

其二,从行政发展动因上看,要处理好被动性与主动性之间的统一关系。唯物辩证法认为,任何事物的发展都是有动因的,行政发展也不例外。行政发展主要是指政府(广义或狭义)自系统的发展。其发展的动因主要来自外部动因和内部动因两个方面。行政发展的外部动因,主要由全球范围内的国家间,一国范围内的自然、国家、社会、政党、市场、企业、公民等生态环境因素构成。行政发展的内部动因,主要由政府行政系统的层级与部门、组织与人员、理念与制度、机制与行为等因素构成。我以为,在行政发展的外部动因与内部动因的关系问题上,存在着各种主、被动因素的关系,大体可分为六种情形,即:正面的积极的主动因素与正面的积极的被动因素之间的互动;正面积极的主动因素与负面消极的被动因素之间的互动;正面积极的被动因素与负面消极的主动因素之间的互动;负面消极的主动因素与负面消极的被动因素之间的互动;主动因素中正面积极因素与负面消极因素之间的互动;正面积极的被动因素与负面消极被动因素之间的互动;正面积极的被动因素之间的互动。 (P38-41)如何处理好行政发展过程中的内、外动因中各种主、被动因素之间的关系,切实推动行政发展,在很大程度上取决于政府行政能否做到自觉及其自觉的程度。 从归根结底意义上说,政府行政自系统的自我发展即行政发展并不是行政发展的目的本身,积极而又高效地回应行政发展的外部动因,实现行政的公共性的价值目标,推动人类社会全面进步,才是行政发展的真正目的之所在。

其三,从行政发展过程上看,要处理好阶段性与持续性之间的统一关系。唯物辩证法认为,发展是事物普遍联系、运动、变化的结果之一,发展是不间断地发展与发展的阶段性的有机统一。因此,阶段性的行政发展并非是政府行政过程中所追求的常态。当然,行政发展也并不简单表现为行政扩张或行政膨胀、行政增量。为了防犯行政发展过程中的行政自我衰退现象,应当处理好行政改革、行政发展与行政稳定的相互关系,以确保政府行政管理的可持续发展。

总之,改革、发展、稳定是当今中国发展的大战略。为实现中国社会长期可持续发展,以胡锦涛为总书记的党中央提出了科学发展观,强调在坚持以人为本的前提下,实现全面发展、协调发展和可持续发展的有机统一。对此,行政学中国化进程中谋求科学的行政发展观责无旁贷。

注释：

1.参见乔耀章.行政学中国化与行政哲学思考[J],

2.中国行政管理,2003,(8);行政学中国化过程中的学科发展与方法体系[J],上海行政学院学报,2005,(2);落实科学发展观的伟大实践(第四卷下册)[M].中国档案出版社,2006.

3.郭济.行政哲学导论[M].黑龙江人民出版社,2003：206-305.

4.郭济.行政哲学导论[M].黑龙江人民出版社,2003.

5.乔耀章.政府理论[M].苏州大学出版社,2003.

6.乔耀章,芮国强.政府创新与政府自觉[J].新华文摘,2003,(2)

7.乔耀章.应当把/可持续发展0思想引入行政管理[J].中国行政管理,1998,(4).

原载于《长白学刊》2007年第2期。