包刚升：强国家抑或弱国家？

内容提要：美国联邦党人的共和制和联邦制思想过去一直受到重视，但他们建立强有力中央政府的主张却常被忽视。实际上，他们所面对的政治问题与自文艺复兴以来多数西方思想家不同，他们要在一个缺乏有效政治权威的地方创立一个强有力的中央政府。所以，联邦党人一方面主张共和制和联邦制思想，另一方面则主张强国家理论。本文试图运用文本分析与情境分析两种方法，结合20世纪的国家理论，来解读联邦党人强国家理论的历史情境、思想观点与政治影响。实际上，联邦党人的强国家理论及其政治实践促成了美国早期的国家构建，并为美国后来作为一个现代民族国家的崛起奠定了基础。

关键词：联邦党人/国家理论/国家构建/强国家/美国

联邦党人撰写《联邦党人文集》中文章的初衷，是为了说服纽约州人民批准新的美国宪法。实际上，他们要让纽约州人民认同建立一个强有力的中央政府(即联邦政府)的必要性。①但是，由于后来美国以自由民主政体闻名于世，而联邦党人的主张又与美国自由民主政体关系密切，所以多数研究者往往很重视联邦党人的共和制和联邦制思想――前者是指自治政府、代议制、三权分立、自由学说以及共和制的主张，后者是指中央与地方政府合理划分权力的主张，但容易忽视联邦党人的建立强有力的中央政府的主张。

《布莱克维尔政治学百科全书》中关于“联邦党人文集”的词条认为：联邦党人“被公认为是对美国政治制度的自治、共和主义、代议制、联邦主义、分权说和两院制等基本原则和制度的经典性阐述和辩护”；“今天，人们研究《联邦党人文集》主要是因为它对有限政府的一般性问题所提示的启示”。②其他几部较为流行的政治哲学史著作或专门研究《联邦党人文集》的文献，在界定联邦党人主要的政治思想时与《布莱克维尔政治学百科全书》的表述比较接近，几乎都没有把强国家理论视为联邦党人政治思想的一个重要方面。③国内学者对汉密尔顿、麦迪逊及《联邦党人文集》的研究基本上沿袭这种传统，也没有特别关注联邦党人的强国家理论。④在国际学术界，尽管后来也有学者从国家构建(state-building)、政府效能角度来理解联邦党人――特别是汉密尔顿――的政治思想，但这种理论并未得到充分的阐发。⑤

笔者认为，美国联邦党人――主要是汉密尔顿――的政治思想中有着清晰的“强国家理论”，这一理论主张也构成了美国联邦党人在政治思想上的独特贡献。本文试图运用文本分析与情境分析两种方法，结合20世纪的国家理论(state theory)，⑥来解读联邦党人强国家理论的历史情境、思想主张与政治影响。实际上，联邦党人的强国家理论及其政治实践促成了美国早期的国家构建，并为美国后来作为一个现代民族国家的崛起奠定了基础。

一、美国邦联困境与强国家理论的缘起

联邦党人对建立强有力的国家和中央政府的主张，并非理论演绎的结果，而是紧迫的时势所需。独立战争的胜利，使北美13个殖民地摆脱了英国的统治，但并没有在美国建立起一个有效的中央政府。当时，13个州拥有各自独立的州政府，州与州的关系受《邦联条款》(Articles of Confederation)的约束。1781年生效的《邦联条款》第1条规定联盟名称为“美利坚合众国(The United States of America)”，但第2条就声明“凡未经本邦盟召集之国会明确授予合众国者外，各州保留其主权、自由与独立及所有权能、领域与权利”。根据该条款，有理由认为当时的美国并不是一个统一完整的独立国家，而是一个独立“邦”的联合体，而《邦联条款》第3条本身就声称各州加入的是“一个稳定的友好联盟”。⑦

尽管《邦联条款》规定美国需设立国会，但国会并不拥有任何实质性的重要权力。《邦联条款》没有给予国会征税权、关税管理权以及管理州际贸易的权力。国会的任何重要决定都至少需要9个州的批准才能最后生效，至于修改《邦联条款》则需13个州的一致同意。此外，国会并没有中央执法机构和中央行政部门。⑧《邦联条款》总体上认为，独立而强大的州权对保卫自由是非常必要的，而一个强大的中央政府则容易威胁自由。在这样的背景下，独立战争之后的美国并没有获得繁荣，反而面临着严重的危机。当时英国人甚至认为美国作为一个完整的国家难以维持下去。实际上，美国战后的危机是多方面的。

首先，美国在外交上就面临着诸多困境。尽管美国以一个统一和独立国家的身份与欧洲国家建立了外交关系，但实际上美国国会并没有足够的权力来表达同一个声音。时任美国外交部长的约翰・杰伊对当时的形势非常悲观，他在1786年11月写道：“我们的子孙在读到刚刚逝去的四年历史(1783-1786)时，心中充满了遗憾。”当时任美国驻英大使的约翰・亚当斯也对这种外交困境感同身受。当他试图与英国商讨贸易协定时，他遇到的最大困难便是美国有的州并不能遵守1783年的美英和平协定，而中央政府又无法对这些州加以制裁。所以，约翰・亚当斯的外交努力收效甚微。⑨

外交上的困境源自美国内政上的问题，主要是《邦联条款》和邦联体制使得美国国会本身就是一个无权的国会。《邦联条款》实施后的相当长一段时间内，有的州不派代表参加国会，使得美国国会连开会的法定人数都达不到，更谈不上形成会议的决议了。⑩国会甚至没有永久的总部或国会大厦。1783年费城军营发生的一次兵变迫使国会仓促解散，搬离费城，后几经周折才迁到纽约。当时的一位邦联国会议员这样说：“如果不使国会议员们负起责任并且受到尊敬，那么，不管国会迁到什么地方，也是无足轻重的。”(11)

财政、税收和债务对邦联来说是另一个棘手的问题。1783年美国独立战争结束时，邦联债务高达数千万美元。国会没有实质性的征税权，所以其财政依赖于各州的分摊。《邦联条款》第8条规定：“……一切开支，经合众国国会批准，应由公共财库中支付。此公共财库之资金由各州按照各地境内之一切土地之价值比例摊派。”(12)但实际上，并不是所有州都愿意按条约规定分摊费用，有的州则干脆赖账。1781年至1783年间，国会计划向各州征收1000万美元的财政费用，结果只收到不足200万美元。国会只好以发行大陆券来解决支出问题，结果导致了严重的通货膨胀。(13)独立战争以后，国会曾向各州要求对所有进口货物征收5%的关税，但遭到州政府的拒绝。

各州间的贸易和州际利益的协调，也是当时邦联的一个难题。各州因领土边界、商业和贸易问题产生很多摩擦。有的州因为领土问题发生冲突，有的州为保护本州利益对他州商品课税而引发彼此贸易战，而各州分别发行本州纸币又导致了交易和流通的困难。(14)这些州与州的矛盾使美国看上去像一个分崩离析的国家。

上述种种情形都指向同一个问题：赢得独立战争的美国时至1787年并未完成真正的国家构建过程。这种内政与外交困境，使得一部分美国人首先认识到：没有一个强大的中央政府来协调各州，美国将无法改变这种尴尬的境地。促使美国下决心改变现状的重大诱因是1786-1787年的谢斯起义。由于经济萧条，很多美国农民陷入了经济困境。丹尼尔・谢斯领导马萨诸塞州的一批失地农民，试图阻止法院出售无法清偿债务者的财产，结果引发了严重冲突，最终演变为谢斯起义，起义队伍发展到约2000人。马萨诸塞州政府向邦联国会求援，但国会无能为力。(15)起义尽管最终被镇压了，但这一事件让包括华盛顿在内的很多重要政治人物都觉醒了。华盛顿后来在给友人的一封信中说：“我认为(邦联)国会必须拥有比目前更多的和更广泛的权力；合众国的每一部分都深深感到了国会的无权和无能为力带来的影响。”(16)实际上，如何完成美国早期的国家构建，是1787年美国社会面对的主要难题。

二、强国家理论的政治主张

要完成美国的国家构建，改革邦联体制和修改《邦联条款》已成为当时的迫切需要。美国政界的很多杰出人物都认为，改革邦联体制的核心问题就是要塑造一个强有力的中央政府――尽管有不少人并不赞同这一看法。正是由于这样的需要，1787年5月25日至9月17日，美国制宪会议在费城召开。包括华盛顿、富兰克林、汉密尔顿、麦迪逊在内的各州代表共55人参加了制宪会议，会议最后形成的决议就是1787年《美利坚合众国宪法》草案。与过去的《邦联条款》相比，《美国宪法》一方面固然主张捍卫自由的共和制与联邦制原则，另一方面则主张要建立一个强有力的中央政府(即联邦政府)。

《美国宪法》草案制定以后，为了说服纽约州批准新宪法，汉密尔顿、麦迪逊与杰伊三人撰写了《联邦党人文集》中刊录的85篇文章。他们通过这一系列的文章恰当地阐述了共和制原则和联邦制思想。此外，他们的另一个重要观点就是要在美国建立一个强有力的中央政府，这一方面尤以汉密尔顿的论述最为重要。

联邦党人认为，美国当时政治困境的根源在于邦联体制，中央政府过于弱小而在政治上无所作为。汉密尔顿指出，美国人已经“对目前邦联政府的无能有了无可置疑的经验”，而“目前的邦联不足以维持联邦”。他不无忧虑地说：“我们的国家制度存在着实质性的缺陷，必须设法使我们摆脱迫在眉睫的混乱状态。……其实，我们可以正确地说，现在几乎达到了国家蒙受耻辱的最后阶段了。凡是能够伤害一个独立国家的尊严或降低其品格的事情，我们差不多都经历过了。”当时的邦联政府不能有效地清偿债务、不能防止别国占领本国的领土和要塞、不能保证密西西比河的自由航行。与此同时，美国商业衰败、土地贬值、货币既不可靠又很缺乏。所以，汉密尔顿甚至这样说：“我们既无军队，又无钱财，也无政府。”在此种情况下，汉密尔顿提醒美国人只有两条道路可供选择：“要么接受新宪法，要么分裂联邦。”(17)

联邦党人强国家理论的起点是论证政府乃是完全必要的事物。“再没有比政府的必不可少这件事情更加明确了。”“政府本身若不是对人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。”既然人不是天使，那政府就成为必要了。既然政府是必要的，为了能够让政府履行其必要的和应有的职责，就应该授予它足够的权力。杰伊说：“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来，人民为了授予它必要的权力，就必须把某些天赋权利转让给它。”汉密尔顿则更直接地说：“一个政府应该拥有全面完成交给它管理的事情和全面执行它应负责任所需要的各种权力，除了关心公益和人民的意见以外，不受其他控制。”(18)由此可见，在联邦党人看来，一个足够强大的中央政府对美国来说是必需的。

联邦党人强国家理论的第二个方面是对政府效能或有效性的高度关注。汉密尔顿说：“明智而热情地支持政府的权能和效率，会被诬蔑为出于爱好专制权力，反对自由原则。”但实际上，“政府的力量是保障自由不可缺少的东西”。对于处在国际竞争体系中的国家来说，没有一个有效的政府是危险的，因为这样的国家很容易遭到别国的威胁。而“没有任何东西比我们内部的团结、强大和有效的政府更能保护免遭威胁了”。对本国的自由和繁荣来说，一个有效政府是必需品。“政府的能力，对于防御国内外威胁，对于迅速而有效地执行成为一个良好政府的定义的组成部分的法律是必不可少的。”因此，汉密尔顿说：“如果经验并未使公众思想形成一种深刻而严肃的信念――即政府的更大的效能对社会的幸福和繁荣是必不可少的，那我就大错特错了。”(19)

联邦党人强国家理论的第三个方面是认为强大有效的政府需要特定的条件。“每个政府都应该具有维持其存在的手段。