闫恩虎：当前县域经济发展认识误区辨析

摘要：县域经济是我国国民经济的重要基础。目前，我国县域经济发展中普遍存在一些认识误区，主要有：重政策优惠而轻制度建设的思想误区；对以经济建设为中心的认识误区；对县域经济发展主题认识的误区以及对特色经济和园区经济的认识误区等。纠正这些认识误区，是全面促进我国县域经济高快增长并可持续发展的重要保障。

关键词：县域经济；发展；认识；误区

一、正确认识县域经济及其基本特征

随着市场经济体制的健全和发展，国民经济体系在职能结构上将逐渐集聚为两个板块系统：城市经济和县域经济。城市经济主要集聚要素功能，而县域经济将从主体上承担生产职能。“县域经济”指的是：以行政县（包括县级市、旗等）为区域范围，以县一级独立财政为标志，以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层次经济要素间的联系为基本结构，通过双向反馈的人力流、物资流、资本流和信息流而发挥整体功能的经济系统。[1](p58)   具体一点说，县域经济是以具有独立规划和财政职能的县级行政区划为地理空间，以市场为导向，以县级政权为调控主体优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济系统。县域经济属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次，相对具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对完备和健全的经济系统单位。

县域经济不仅是国民经济最根本的基础，也是建设全面小康社会的基本载体，是进入工业化中期阶段以后我国经济新的增长极和参与国际竞争的生力军。县域经济是我国的“国本经济”、“民生经济”、“最基本的生态经济”、“稳定经济”、和“未来区域经济合作与发展的主要基础”。县域经济是国家政策最主要最根本的操作平台，是解决“三农”问题、保障国家粮食安全的基本依托。[2](P9)

发展县域经济，必须正确认识县域经济的基本特征。目前我国县域经济有三个基本特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构：城市、乡镇、农村；二是典型体现中国传统社会经济的二元结构矛盾（主要指城乡二元结构矛盾）；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。另外，认识县域经济还必须把握以下四点：一、县域经济是整个国民经济的基础环节，是真正的地方经济；二、县域经济是整个国民经济的薄弱环节，是一种弱势经济；三、县域经济是整个国民经济的关键环节，是制约全面小康社会建设的“三农”经济；四、县域经济是整个国民经济的战略后备，是未来推动经济发展的生力军。[2](p8-11)

1.目前县域经济组织发展中存在的几个认识误区

（1）重政策优惠而轻制度建设的思想误区

中国是一个典型的政府主导型市场经济国家。由于县域经济的市场体制正在形成和深化中，政府的主导作用显得更加重要。不可否认，当前政府是组织和推动县域经济发展的主导力量。但目前就推动县域经济发展的动力而言，政府体系自上而下存在一个认识误区：重政策优惠而轻制度保障。县域政府想方设法争取优惠政策，上级政府也在费尽心思地变通政策优惠，而忽视或者忘记了发展经济学的基本原则：制度才是经济发展的基本保障。没有健全稳定的制度环境作为保障，再优惠的政策也是昙花一现。何况，随着市场经济体制的健全和发展，县域经济发展能够争取的政策优惠已经微乎其微，基本上没有什么操作空间。

目前，各省、市政府在其促进县域经济发展的文件里大都提到一个口号：“放权让利”，但如果当前县域行政、经济、社会事业等管理体制不变，到底有什么样的“权”和“利”可以下放呢？确切地说，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如，对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权，如税收减免权，省级政府也没有，谈不上放下去；至于银行贷款及其利息浮动，随着金融体制改革，政府已无权干涉，也谈不上放下去；工商、电力、技术监督等等，均属于条条管理体制，也难以放权于县；土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势，放的可能性更谈不上。“放权让利”方面做得最好的浙江，下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响。

必须清楚，促进县域经济高快增长并可持续发展，政策是一种手段，制度建设才是发展的基本保证。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。近代以降，无论中西，生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后，这类现象普遍存在，表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中，器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素，它们的关联构成社会基本结构。[3]P5  1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境，强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特・托马斯合著的《西方世界的兴起：新经济史》中指出：“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”；“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[4]P2-3 在世界经济论坛公布的2006年度全球（国家或地区）竞争力排名规则中，重点强调“稳健的机构环境”，说明制度保障是核心竞争力因素。目前我国的县域行政、经济、社会事业等管理体制严重束缚县域经济的发展，必须全面深化改革。县域管理体制改革应该从中央一级启动，按照依法治国的原则和国际城乡治理的成功经验进行全面而深刻的改革。

（2）对以经济建设为中心的认识误区

以经济建设为中心是改革开放以来党和政府工作的基本原则。但必须清楚，经济建设不是可以孤立进行的，是和制度保障、社会基础、文化促进等分不开的。尤其是县域经济，是直接和广大人民群众的生存发展以及幸福追求紧密相关的。它本身就是一个以人为本的综合性运行体系，是“国本经济”、“民生经济”、“最基本的生态经济”、“稳定经济”等。古人云：“县乃国之基，民乃邦之本”；“郡县治，则天下安”。县域经济的发展，最根本的促进力量是制度保障和人力资源提升。

目前，许多县（市）领导干部将社会发展等同于经济增长，进而将经济建设等同于GDP数量，一切以GDP为中心。发展是一个综合的科学体系，经济增长只是发展的一种表现，发展经济学认为：“经济增长”是指一个国家或地区的人均收入和产出的增长，而“经济发展”的含义则很广泛，包括经济结构的根本变化、教育水平及其培养的英才、基础设施的完善、文化和民族意识的进步、体制和法律环境等。[5]p7-21而GDP仅仅是一个经济学的统计指标。三者之间差别巨大，根本不能等同。由于这种认识误区，一方面导致盲目招商引资，将任务下达到各个职能部门，不管部门的工作性质。某贫困县党史办一年的招商引资任务是一百万。经济学的基本常识：推动经济发展的三股力量是消费、出口和投资。没有市场培育和拓展、没有劳动力素质的提高、没有科学的产业发展规划等基本保障，光靠招商引资能促进经济可持续发展吗？而且目前我国的县（市）干部政绩考核也是重GDP增长而轻综合发展，更加促长了这种偏向。另一方面，为了GDP增长，不惜任何代价，资源掠夺性开发、生态环境破坏、环境污染加剧，“五小企业”遍地开花，安全生产没人管，社会保障难以建立，《劳动法》难以落实，文化卫生科教设施严重落后，农村中小学建设跟不上，教师工资也没有保障，……。这种认识误区，不仅破坏了县域经济社会的和谐发展，激化了社会矛盾，而且使我国的县域产品打上了“血腥”的标记，影响我国的国际形象。

以经济建设为中心，指的是以经济发展为动力促进社会和谐进步，而不是以经济增长为核心，更不是就增长论增长。目前，国内理论界和舆论界也在大力鼓吹县域经济增长导向论，有关机构公开宣传的所谓“县域经济竞争力排名”，内容多是经济增量指标的累加，而对可持续发展和和谐文明的内容反映很少。[6]“经济发展不可或缺的唯一的先决条件，既非政治也非社会结构，而是一国能否获得现代科学的新发现，以及是否拥有能将这些发现应用于市场的创新者”[5]p23 不可否认，经济增长是发展的重要内容，但发展的核心是人的素质提升和社会公平环境的营造。1979年诺贝尔经济学奖获得者西奥多.W.舒尔茨认为：“经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰脊或资本存量的多寡”[7] 同时，必须强调，社会综合发展是经济增长的基石和保障。和舒尔茨同时获诺贝尔经济学奖的刘易斯在其《经济增长理论》一书中强调：“资源是经济增长的条件，但不是决定经济增长的唯一因素，经济增长率是人的经济观念、行为和制度决定的”[8]p292 在经济全球化和知识经济迅猛发展背景下组织发展县域经济，指导思想的重心应该放在落实科学发展观，以制度建设、人力资源素质提升以及以推进新型工业化为中心的科技创新及市场拓展上。

（3）对县域经济发展主题认识的误区

市场化、城镇化、工业化和农业产业化是目前我国县域经济发展的基本主题。但对这“四化”内涵的认识，存在普遍的误区：一提市场化，就好像是国家不管啦！城镇化就是侵吞农田、危害国家粮食安全！工业化就是污染！农业产业化似乎就是规模化！这些片面化认识严重影响县域经济的可持续发展。

市场化绝不是国家不管，而是国家转换管理方法，与国际接轨，规范化管理，目的是为了更好更有效的管理。比如，解决十几人口的吃饭问题，就是农业市场化改革的成果。市场化是推动县域经济社会可持续发展的基础。县域经济市场化水平低，不仅直接制约县域工业化、城镇化和农业产业化，而且从根本上制约我国市场经济体制建设。目前，推进县域经济市场化的重点和难点是农村经济市场化。农村受传统自然经济影响比较深，观念和经济社会生活方式同市场化要求差距较大，因此，全面推进县域经济尤其是农村经济市场化，不仅是壮大县域经济的基本任务，而且也是健全社会主义市场经济体制的基本要求。

工业化和经济发展以工业为主体是两码事。县域经济工业化的内涵非常广阔，既包括工业布局和装备，也包括农业生产的工业化装备、农产品的工业化深加工、农村人口的工业化转移、工业化推动产业结构的升级换代等。工业化是现代化不可超越的阶段，是科技化、信息化、知识化的基础。工业革命以后，“发展的观念常常被作为工业化过程的同义词看待”。[9] 我国目前正处于工业化中期阶段，全面推进工业化是现代化建设的基本主题。