胡伟：民主制度最有利于腐败治理

【爱思想编者按】十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为通过制度反腐，把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。《探索》杂志委托任中平教授约请胡伟、任剑涛、许耀桐、虞崇胜等学界翘楚纵论反腐大势，受杂志社和任中平教授委托在此推出，以飨读者。

腐败治理的制度逻辑

党的十八大以来，新一届中央领导集体以空前力度开展反腐败斗争，取得了令人瞩目的成效，极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心，提升了党的形象，巩固了党的执政地位。近期召开的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为将反腐败斗争全面纳入法治化、常态化和制度化轨道，为反腐败斗争从以"治标为主"转向"加大治本力度"，即通过制度反腐，进而把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。那么，用什么样的制度的笼子才能关住权力？应该以什么样的制度选择、制度设计和制度安排来推进腐败治理？制度反腐的可行路径应当如何选择？怎样具体实施制度反腐策略？学界对这些问题的研讨非常热烈，众说纷纭，见仁见智。看来，值得讨论的空间不小。为此，我联系了国内政治学界几位知名学者，借《探索》杂志的"探索笔会"栏目，以"腐败治理的制度逻辑"为中心话题，畅所欲言，各抒己见，以期将讨论进一步引向深入。--――特约召集人任中平

摘要：以民主制度来反腐败，是人类政治理论和实践的一个重要公理和常识，然而近年来对此的质疑和挑战越来越多。虽然民主与腐败之间的关系是非线性的，但国际上的相关研究揭示，作为当今世界民主理论与实践的主要形式的自由主义民主，以选举竞争、权力制衡和法治等为途径，旨在约束公共权力，是最终有利于腐败治理的最有效的制度设计，而非民主体制因不能实现权力制约而难以应对腐败问题。民主不是抽象的，而是具体体现为一系列防止权力滥用的制度安排，其核心是实现对权力的控制。就中国而论，需要积极借鉴人类政治文明发展的有益成果，坚持和完善社会主义民主政治制度，把权力关进制度的笼子里，从根本上治理腐败。

关键词：腐败治理；民主制度；制度设计；非民主体制

中图分类号：D082；D621文献标志码：A文章编号：1007-5194(2015)02-0000-05

1945年黄炎培访问延安，提出了著名的历史周期律（也即腐败周期律）命题。毛泽东对此回应道：我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息[]149。应当说，毛泽东的这个答案，不仅凝聚了中共最高领导人的深邃思索，也代表了当时中国和世界的先进思想。以民主制度来反腐败，是人类政治理论和实践的一个重要公理和常识。

但近年来，这一常识受到了越来越多的质疑与挑战。常常被举例的一个典型是印度，这个老牌的民主国家长期受到腐败的困扰。至于过去30年来新兴的民主国家，如菲律宾、印度尼西亚等，其腐败治理的绩效也不如人意。在我国，台湾地区前领导人陈水扁锒铛入狱也被作为民主无助于反腐败的证据之一。至于中国的近邻韩国，1987年民主化后连续5个总统皆因腐败而被追究，成了不少人津津乐道的反例。

由此产生的问题是：民主对于腐败治理真的无效吗？究竟什么制度最有利于反腐败？本文旨在对此作一初步的探讨。

1民主制度是否有利于腐败治理

说一种制度有利于反腐败，并不能保证不出现任何反例。就像说一种药能治某种病，并不能保证任何一个病人吃了这种药都能康复。需要观察的，是一般的情况如何。目前世界上最廉洁的国家，如北欧诸国、西欧多国、加拿大、新西兰、澳大利亚等，都是民主国家（唯一的例外是新加坡，但新加坡被有的学者归类为"不自由主义的民主政体"[]）；而那些最腐败的国家，如索马里、苏丹、南苏丹、阿富汗、利比亚等，基本上都不是民主国家，至少是没有成熟的民主制度。这是不争的事实。仅这一点就足以说明，民主制度对于反腐败是最有效的。

至于一些新兴民主化国家腐败治理绩效不佳，需要提出的问题是，在以前专制制度下这些国家是否更廉洁呢？如马科斯统治时期的菲律宾、苏哈托统治时期的印度尼西亚，是否比现在更廉洁？应当认识到，腐败是人类面临的沉疴顽疾，对于一些国家来说犹如癌症，民主制度这剂药方或许一时没有回天之力，但专制制度更不能解决问题。相比之下，不断完善的民主制度至少可以使问题得以缓解。而且，民主治理腐败有一个过程，不能期望一夜间就妙手回春。拿韩国来说，全斗焕、卢泰愚、金泳三、金大中、卢武铉几任总统都因腐败而被追究，但其腐败的程度是递减的，韩国在逐步走向廉洁。更值得注意的是，这些总统在任或卸任后毕竟因牵涉腐败丑闻而被追究，而在非民主体制下，排除政变等因素，能够期望最高领导人由于腐败而被查处吗？

当然，从纯粹学术观点看，民主与腐败治理之间的关系，的确不能简单而论，并非单纯的线性关系。就国际学术界而言，大体来说，20世纪的研究一般都假定并证明民主与腐败治理之间存在着一种线性关系，即民主制度与反腐败完全正相关。随着第三波新兴民主化国家的增多，民主化与反腐败之间的关系呈现出更为错综复杂的图景。有鉴于此，自21世纪开始，相关研究分别关注民主水平、民主质量等因素对腐败治理的影响，有关研究揭示了民主化和腐败之间的非线性关系。

在国际上有关民主制度与腐败治理关系的研究中，多数学者认为民主化和腐败之间关系呈现出"倒Ｕ型"曲线--在民主化初期腐败通常更趋严重，但随着民主制度趋于巩固和成熟，腐败就会逐步减少。例如C・蒙蒂诺拉和R・杰克曼的研究结论是，政治竞争对于腐败程度有重要的影响，但这种影响是非线性的，存在一个拐点。在不充分的政治竞争下，一些民主国家的腐败情况要比在非民主制度下更严重，而当政治竞争超过一定的限度，民主制度与腐败程度才成反比。这一限度就是"拐点"，在达到拐点之前竞争反而使腐败有增无减。当然，这不排除可能是由于政治竞争使得更多的腐败被揭露，人们获知更多的腐败信息，因而感觉腐败增多了，但不意味着实际上腐败的增长[3]。

之所以民主化早期腐败可能增多，原因之一或在于民主转型和威权崩溃通常会导致权力和资源的分散化，原先可能只有一个权力中心或个别家族具有腐败的机会，而权力和资源的分散化则让更多人具有了腐败的潜能，使"致腐点"也分散化了。另外，民主化一般都伴随着经济自由化和市场化，产生了更多的财富源泉，给权力寻租、权钱交易创造了更多的机会。塞缪尔・亨廷顿曾观察到，18世纪和20世纪，美国的政治生活不像19世纪那样腐败；而英国的政治腐败在18世纪至19世纪前叶最为猖獗。英国和美国政治腐败的高峰期，与工业革命的冲击、新的财富和权力源泉的形成以及新兴阶级的出现是同时发生的。正如亨廷顿所分析的，具有新资源的新集团的兴起，以及他们在政治领域中力图产生影响的尝试，造成了腐败的产生[4]59-60。不过，随着民主制度的巩固和成熟，这些问题都会得到遏制，正像英国和美国经历了18世纪和19世纪的腐败高峰后，腐败程度大大降低，其中民主制度功不可没。

除了上述"倒Ｕ型"曲线，还有学者提出了其他类似的观点。美国学者宋洪恩发现民主水平与腐败程度之间存在的是Ｓ型关系。首先，在最不民主国家的民主化初期，民主化更多意味着政府透明度和回应性的增强，而不是政治竞争的加剧。在自上而下的控制依然有效的情况下，政府透明度和回应性的增强会有利于抑制腐败。其次，在民主化中期，过去那种自上而下的控制不复存在，但公民诉诸参与对政治精英自下而上的控制以及当选精英对官僚自上而下的控制尚不健全，还没有形成有效约束权力和治理腐败的机制，因此会使腐败有所增多。最后，随着民主制度走向成熟，政治竞争和政治参与途径日臻完善，进而腐败会逐步减少[5]。H・巴克和A・海德纽斯则发现民主和反腐败之间存在着一种Ｊ型曲线关系：当民主水平低时，民主对国家能力的影响是消极的，不利于腐败治理；当民主水平中等时，民主对国家能力没有影响；当民主水平高时，民主对国家能力的影响是积极的，有利于腐败治理[6]。

无论是倒Ｕ型、Ｓ型还是Ｊ型曲线的结论，都证明民主制度最终是有利于腐败治理的。迄今没有任何一个权威研究证明从长期来看民主制度不利于反腐败甚至导致更严重的腐败。那种认为民主无助于反腐败的看法，可谓一叶障目不见泰山。

2民主制度为何有利于腐败治理

目前国内对于民主能够治理腐败的质疑，除了片面地拿出一些后发或新兴民主化国家的反例，在理论上的主要论证是把民主与法治割裂开来，认为法治有利于反腐败，而民主与反腐败没有关系，甚至导致更严重的腐败。

这里的问题是如何界定民主。民主是当今时代人们使用很频繁的政治学术语，但也是被滥用得最厉害的概念之一。虽然民主理论形形色色，但当今在世界上占主导地位的民主政治，是自由主义民主（liberaldemocracy，也译作"自由民主"或"自由民主制"）或代议制民主，倡导由选举产生的官员在严格界定的地域内行使权力以代表公民的利益或主张并坚持法治[7]。虽然民主与法治通常被相提并论为两个并列的概念，虽然西方法治的历史要远远长于民主的历史，虽然现实中的确存在"有民主无法治"（如古希腊）或"有法治无民主"（如16至17世纪的英国）的现象，但是，在现代民主诞生之后以及在现代民主理论之中，民主与法治已经融为一体，其成果即自由主义民主。一方面，自由主义民主体现了民主精神，因为它坚持了人民主权的原则，人民通过选举把自己的权力委托给政府，人民依然享有主权，政府则拥有治权，政府获得权力必须得到人民的同意并代表人民的意志；另一方面，自由主义民主体现了法治精神，因为其核心目的是捍卫公民的自由权利，坚守传统自由主义的个人主义与法治，因此特别注意防范政府权力的滥用，通过立宪政治实现对公共权力的制约。所以，自由主义民主本质上是立宪民主制（constitutionaldemocracy），是民主与法治的复合体。就规范意义上的现代民主政治而言，不存在离开法治的民主，民主本身就包含着法治。

自由主义民主或立宪民主制对制约政府权力的主张，对于反腐败具有关键的意义。因为腐败产生的症结是公共权力不受制约，导致掌权者滥用权力，当权力滥用发展为权钱交易、设租寻租、以权谋私时，就成为政治腐败。因此，要治理腐败，首先是要限制政府的权力，实现以权力制约权力，把权力关进制度的笼子里。很多人认为这是法治的要求，实际上这也正是现代民主政治的要义。自由主义民主的中心思想之一就在于实现对公权的制约，因而成为最有利于反腐败的制度安排。

由此观之，一些第三波新兴民主化国家之所以反腐败不利，不是因为其民主化了，而恰恰是因为没有完成民主化的任务，因为这些国家虽然开启了民主化，但还远没有形成自由主义民主，相反是出现了美国政治学者F・扎卡利亚所说的"不自由主义的民主"（illiberaldemocracy，也译作"非自由民主"）。