任中平：民主与法治：权力进笼的制度路径

【爱思想编者按】十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为通过制度反腐，把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。《探索》杂志委托任中平教授约请胡伟、任剑涛、许耀桐、虞崇胜等学界翘楚纵论反腐大势，受杂志社和任中平教授委托在此推出，以飨读者。

腐败治理的制度逻辑

党的十八大以来，新一届中央领导集体以空前力度开展反腐败斗争，取得了令人瞩目的成效，极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心，提升了党的形象，巩固了党的执政地位。近期召开的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为将反腐败斗争全面纳入法治化、常态化和制度化轨道，为反腐败斗争从以"治标为主"转向"加大治本力度"，即通过制度反腐，进而把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。那么，用什么样的制度的笼子才能关住权力？应该以什么样的制度选择、制度设计和制度安排来推进腐败治理？制度反腐的可行路径应当如何选择？怎样具体实施制度反腐策略？学界对这些问题的研讨非常热烈，众说纷纭，见仁见智。看来，值得讨论的空间不小。为此，我联系了国内政治学界几位知名学者，借《探索》杂志的"探索笔会"栏目，以"腐败治理的制度逻辑"为中心话题，畅所欲言，各抒己见，以期将讨论进一步引向深入。--――特约召集人任中平

摘要：权力腐败的成因是错综复杂的，但最为关键的在于其制度根源，即领导者尤其是"一把手"的权力过分集中且缺乏有效的监督和制约。具体来说，主要在于现有的权力结构不科学和选用干部体制不合理这两大弊端。无论是我国历史上以及新中国成立以来反腐败斗争的经验教训，还是学术界关于反腐败斗争的理论研究，都充分表明：只有把民主与法治结合起来，同时推进民主和法治建设，才能驯服权力，把权力关进制度的笼子，从根本上治理权力腐败。

关键词：民主；法治；权力进笼；权力腐败；制度路径；制度反腐

中图分类号：D902；D602文献标志码：A文章编号：1007-5194（2015）02-0000-07

党的十八大以来，新一届中央领导集体以空前力度加强了反腐败斗争，坚持"老虎""苍蝇"一起打，有腐必反，有贪必肃，在两年多时间里取得了令人瞩目的效果。中央以实际行动昭示反腐不设限、肃贪不手软的坚定决心，极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心，提升了党的形象，巩固了党的执政地位。这既体现了新一届党中央惩治腐败的决心与力度，同时也说明了已危及党和国家生死存亡的腐败问题的普遍性与严重性。尽管目前的反腐败斗争已经取得了一些阶段性成果，但仍然着力于治标而远未触及腐败的根本，滋生腐败的土壤依然存在。习近平在十八届中央纪委五次全会上强调指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利[1]。王岐山在《人民日报》发表文章明确提出："要继续强化'不敢腐'氛围，逐步实现'不能腐''不想腐'。"[2]可见，随着反腐败斗争的深入，重点是解决"不能腐"的问题，也就是解决权力进笼（把权力关进制度的笼子里）的问题。

1权力腐败的制度根源：权力过分集中且缺乏有效的监督和制约

权力腐败的成因是错综复杂的，但最为关键的在于其制度根源，即领导者尤其是"一把手"的权力过分集中且缺乏有效的监督和制约。2014年10月，中央纪委、监察部网站集中公布了2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况，据初步统计，超半数地区、单位的整改通报中提到了不同级别的"一把手"出现问题，"个别地方和单位存在'一把手'说了算"（宁夏），甚至"'一把手'违纪违法案件呈上升趋势"（山东）。此外，领导干部插手工程建设、违规带病提拔干部等也都是各地区、单位巡视和整改中面临的共性问题[3]。2014年9月，人民论坛网-《国家治理》周刊与中国人民大学国家发展与战略研究院新政治经济学与中国改革研究中心联合发布的《如何治理"一把手"腐败》年度研究报告精要，通过对2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例（在367个厅局级腐败官员中，曾经担任"一把手"职务的有219名，占比约60%）的分析指出，在我国当前的权力运行机制下，"一把手"对所在单位具有举足轻重的影响，近年来腐败往往具有"窝案"的特点，官员一倒一大片，这与"一把手"腐败的特点是密切相关的[4]。

为什么"一把手"腐败现象会如此突出？只要稍作分析就很容易发现，"一把手"腐败主要集中在授权和分权这两个关键环节。一是"一把手"在选用干部问题上的权力过分集中。在现实政治生活中，各部门、各单位选拔干部的工作通常是"少数人在少数人里选人"，而实权往往集中于"一把手"。尽管从形式上看，干部选拔任用也有一整套完整的程序，包括民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定，但在这一过程中，"一把手"实际上拥有无可置疑的决定权。这种选人用人机制本质上仍然是一种自上而下的任命制，因而很容易在领导干部队伍中形成各式各样的山头、圈子。一些腐败分子之所以走上重要领导岗位，并不是因为他们德才兼备，而是因为他们进入了某一个政治小圈子，成为某个高层领导干部的"红人"。一些大权在握的"一把手"正是充分利用自己在选用干部工作上的权力，大搞用人腐败，在各部门、各单位到处安插自己的亲信，然而一旦东窗事发，随着"一把手"腐败案件被查，便会牵扯出大量塌方式腐败问题。已经揭露出来的秘书帮、石油帮、山西帮、"西山会"等，就是围绕几个落马"大老虎"形成的山头和圈子。二是领导系统的权力结构缺乏合理的分权制衡。很长时期以来，上一层级对下面层级的监督往往是一阵风式的，通常是雨过地皮湿，很难发挥实际作用；同一层级内部在决策权、执行权和监督权之间缺乏科学的分工与制约机制，难以开展有效的监督；领导系统的权力运行过程往往实行暗箱操作，处于下层的干部和群众很难了解内情，谈不上进行有效的监督与制约。这样，便形成了所谓的"上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难"的状况。于是，一些腐败分子一旦大权在握，便抓住机会，无所顾忌，以改革的名义，大肆推行自己的权力意志，通过大干快上，制造了各种政绩工程、形象工程，并在这一过程中，暗地里又进行着大量的权权交易、权钱交易、权色交易，大搞利益输送，导致腐败之风在社会上蔓延开来。

由此可见，近些年来我国政治生活中权力腐败现象之所以愈演愈烈的制度根源，就在于领导者的权力过分集中且缺乏有效的监督和制约，而正是这种不科学、不合理的权力结构和授权方式，为权力腐败现象提供了生存繁衍的制度基础。我国著名反腐败专家李永忠于2012年出版的《苏共亡党之谜：从权力结构之伤到用人体制之亡》一书，透彻剖析了最终导致"苏联模式"失败的两个最根本因素：一是集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构，二是层层任命制而非选举制的选人用人体制。应当看到，"苏联模式"的这些弊端对我国政治生活有着不可估量的影响，苏联剧变同样也可以给我们提供深刻的历史教训。因此，李永忠在一次专访中坦率直言，当前反腐面临的最大问题是要彻底改革我们曾经沿用了几十年的两个体制，即权力结构和用人体制，如果这两个体制不改，不管反腐败抓多少人，还会产生源源不断的腐败分子[5]。

对于我国领导体制中长期存在的权力过分集中这一主要弊端，邓小平早在改革开放初期，通过系统总结国际共产主义运动的历史经验和新中国建立以后特别是"文化大革命"的沉痛教训，就已经得出极为深刻的认识："从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。"[6]327他对权力过分集中这一严重弊端的尖锐批评，至今读来让人振聋发聩："我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。""不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。""如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。"[6]333为了避免重蹈历史覆辙，邓小平特别强调："必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。"[6]146在他看来，只有用民主法制建构"好的制度"，才能保证党不变色，保证国家的长治久安。邓小平的这些重要思想和观点，对于我们今天正在开展的反腐败斗争，仍然具有十分重要的指导意义。

2实现民主与法治相统一，把权力关进制度的笼子里

近年来有一种颇为流行的观点认为，世界上有不少国家在民主转型过程中遭遇了严重的困难，有些国家在完成初步的民主转型后又遭遇了民主政体的失败，因此，为了社会的有序和稳定，中国的现代化事业和反腐败斗争也应当法治在先，民主缓行。这种观点表面上看有一定道理，然而实际上却过于简单化，而且在实践中是极其有害的。针对新兴民主化国家的困境，著名美国学者福山曾经提出"三支柱说"，即惟有实现国家能力、法治和民主这三个支柱之间的均衡，才能实现长久的善治。他认为，如果说威权过渡到民主相对容易，那么传统国家演进到现代国家则尤为艰难。新兴民主化国家如阿富汗、乌克兰等遇到的困难不在于民主的后天缺陷，而在于国家能力的先天不足。即便是民主相对完善的印度，也存在国家能力不足、公共服务缺失的严重问题[7]。福山的分析不无道理，我们不能简单地把这些国家在民主转型中遭遇的困难都统统归咎于民主惹的祸。并且，"法治在先，民主缓行"观点的偏颇和失误还在于，它从根本上割裂了民主与法治的内在联系，这不仅会延误国家治理现代化的全面推进，而且也可能导致社会主义民主和法治建设偏离正确方向。2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话时强调，发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义[8]。学者俞可平认为，我们不能够就依法治国来谈论依法治国，就法治来谈法治。对十八届四中全会精神，对依法治国的理解，还应当有更宽广的视野。十八届三中全会确定了全面深化改革的这样一个总目标，这个总目标就是巩固发展中国特色社会主义制度，所以依法治国也应该放到国家现代化这样一个总目标当中去理解，还应当放到发展中国特色社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这样的一个高度来理解[9]。实际上，十八届三中、四中全会精神一脉相承、紧密相连，其实质就是实现民主与法治的有机统一，全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。而从当前反腐败斗争的角度来看，同样需要把民主与法治有机结合起来，才能把权力关进制度的笼子。

回顾和总结我国历史上反腐败斗争的经验教训，可以为我们提供许多有益的启示。在中国历史上，开展反腐败斗争最为著名的当推明太祖朱元璋和清朝嘉庆皇帝。明太祖朱元璋是我国封建社会以"严刑峻法"治国的著名皇帝。明朝建立之初，朱元璋总结了元朝败亡的教训，极力主张"立国之初，当先正纲纪"，因而"重典治吏"成为明朝惩治腐败的指导思想。他曾大开杀戒，