吴敏：论法治

胡耀邦是改革开放新时期法制建设的重要奠基人之一。他在党的十二大报告中特别强调，“党必须在宪法和法律的范围内活动”是一项极其重要的原则，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触；他主持制定的党内政治生活若干问题的准则又专门规定，要正确认识和处理领袖、政党、阶级和群众的关系，决不能搞个人专断。这些精辟论断，明确地体现了他所坚持的要法治、不要人治和党治的光辉思想。

所谓法治，就是以法律作为调节一切社会关系的最高规范和准绳。

由国家最高权力机关根据人民普遍意志制定的以宪法为根本大法的法律体系，是国家政治生活和社会活动的最高行为准则，任何政党、政权机关、社会团体、公务员和公民，都必须无条件地执行和遵守。任何组织和个人无论地位多高、权力多大，都不允许做法律所不允许的事情。法律由国家统一制定，统一实施，对一切地区、一切部门和一切个人都具有普遍的约束力，不允许任何地区、任何部门制定和推行与法律原则精神及具体规范相违背的规定和制度。

在实施法律时，任何国家机关和国家工作人员都必须依照法定程序执行法律，不得滥用人民依照法律程序赋予他们的权力；任何公民都必须遵守法律，使自己的行为符合法律规范，谁也没有超越法律的特权。所有公民不论其性别、民族、职业、职务、社会地位、家庭背景、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限有什么差别，他们都平等地享有国家法律所赋予的各项权利和利益，不允许任何人有超越法律之外或凌驾于法律之上的特权，不允许任何组织、任何人侵害任何公民的任何法定权利。当公民的权利和利益遭到侵犯时，一律平等地受到国家法律的保护；同时，任何公民都必须一律平等、毫无例外地履行法律规定的各项义务，严格遵守法律的各项规定。任何人只要触犯了法律，都必须追究其法律责任，依法予以惩处和制裁，谁也没有权利触犯法律而不受法律的惩处和制裁，不管他是一般公民，还是执掌较大权力、拥有较多财富的高官显贵。

之所以要将法治作为中国特色社会主义政治的根本原则，决定于它是人民民主的根本要求，从根本上决定着中国特色社会主义政治的前途和命运。

第一，人民民主作为中国特色社会主义政治的根本目标，它的内在涵义就是要实现人民当家作主，使国家和社会的一切活动事务都遵从人民的意志，按照人民的意志进行。而由国家最高权力机关制定的法律，是人民意志的集中体现。法治原则把法律作为调节一切社会关系的最高规范和准绳，实质上就是把人民意志作为社会的最高规范和准则。法治原则要求任何人、任何组织都没有超越法律之外和凌架于法律之上的特权，实质上意味着任何人、任何组织都无权漠视、蔑视和违背人民的意志。可以说，法治原则的本质，即是依靠国家政权的强制力量，将人民和人民的意志置于至高无上的地位。只有坚持法治，才能运用国家政权和法律的强制力量，保卫人民的权利和利益，保障人民的意志在一切国家和社会事务中得以遵从和贯彻。相反，如果没有法治，所谓人民民主就会变为空谈，所谓人民的意志就会受到某些人、某些组织的违背和践踏。

第二，把法治作为中国特色社会主义政治的根本原则，也是由中国特色社会主义政治的根本制度即人民代表大会制度决定的。我国的法律是由最高国家权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的。坚持法治原则，把法律作为调节国家和社会事务的最高规范和准绳，这是把全国人民代表大会及其常务委员会作为国家最高权力机关的实际体现。如果还有什么人、什么组织的意志可以超越法律，具有不遵守、不执法法律和不受法律约束、制裁的特权，那实质上即等于否定了全国人民代表大会及其常务委员会作为国家最高权力机关的地位，否定了以组织和支持人民当家做主为本质内容的共产党的领导。

第三，人民民主专政对于国家和社会生活的各项具体要求和规范，需要由法律实际体现出来。因此，坚持人民民主专政，必然要坚持法治，将法律作为人民民主专政实际体现于国家和社会一切事务中去的有效手段。如果法律作为调节一切社会关系的最高规范和准绳的地位受到损害，人民民主专政作为我国国体的实际要求也必然要受到损害，难免会成为一个空洞的口号和招牌。比如，“文化大革命”期间，包括宪法在内的一切法律都惨遭践踏，成了不起任何作用的废纸。当时，尽管把“无产阶级专政”的口号仍然喊得很响，“无产从阶级专政”的招牌仍然举得很高，甚至说要“把巩固无产阶级专政的任务落实到每一个基层”，但那样的“无产阶级专政”无疑是对人民民主专政的严重破坏，哪里还谈得上坚持人民民主专政这个国体和基本原则呢？

与法治根本对立的人治，就是把某些领导人的意志作为处理国家和社会事务的最高规范和准绳，法律的权威低于并屈从于某些领导人的权威。以党和国家领导人的“最高指示”、“重要讲话”治国，而不是依法治国。凭借领导人的意志，有些人、有些组织可逍遥于法律之外，超越于法律之上，不受法律的约束和制裁。相反，凭借领导人的意志，对于某些合乎法律规范的事情、行为可以任意进行限制、干预和侵扰，对于某些并未违犯法律规范的人员、组织可以任意进行打击、制裁甚至拘捕。领导人的意志改变了，领导人更换了，处理国家和社会事务的最高规范的准绳也随之改变和更换了，国家法律只不过是领导人手中随意使用的可轻可重、可有可无的砝码和工具。人治现象本质上是专制政治“皇权至上”、“王言曰制”的残余影响，是和社会主义法治根本对立的，它在1949年以后的相当长时期里曾给国家和人民造成了极为严重的损害和灾难。我们要走中国特色社会主义道路，必须旗帜鲜明、坚定不移地坚持和实施法治，反对和铲除人治。当然，在以法律作为处理国家和社会事务最高规范的大前提下，领导人的威信和权威也是必须予以维护的，要将二者有机地统一起来。任何法律都需要人来执行，凡是称职、合格的领导人，都必定能维护法律权威，严格遵守和执行法律。对于这种领导人的威信和权威，自然应该予以尊重和维护。不过，领导人的权威只能依附和隶属于法律的权威，为坚持和实施法治而使用。如果离开法治这个大前提，孤立、片面地强调和树立领导人的权威，走到“少宣传个人”基本方针的反面，那势必要重蹈改革开放之前个人崇拜和人治的覆辙，重演历史的悲剧。

此外，毛泽东、邓小平均还曾严厉批评过“以党治国”。早在井冈山时期，针对党领导新生红色政权实践中出现的不良倾向，毛泽东严肃地指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”抗日战争时期，邓小平更为尖锐地指出：“某些同志‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党一党专政，我们尤其要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”

只可惜，由于多种原因，“以党治国”即党治现象，在党成为全国执政党以后不仅没有得到根本清除，甚而还泛滥开了，更严重了。其主要表现，就是党组织凌驾于国家政权机关之上，对国家政权机关发命令、下指示，以党的权威弱化、矮化国家政权机关乃至国家法律的权威，以党的决定甚至党组织领导人的个人意志取代国家的法律和政策。邓小平早在半个多世纪前严厉批评过的将“党的优势”“建筑在权力上”，将党的领导理解为“党权高于一切”等错误做法和认识，至今仍被许多人奉为“通灵宝玉”而加以维护。这种党治现象，不仅是坚持和实施法治的严重障碍，也是正确坚持党的领导的严重障碍，必须予以否定。

还应该看到，在我国目前的实际政治生活中，人治和党治往往是紧密相联、互为依托的。人治的名声已经很臭了，它总是要以党治作为自己的伪装和挡箭牌，以党治之名行人治之实。许多党组织领导人口口声声强调“要加强党的领导”，实质上要加强的只是其个人的领导。某县委书记曾在全县大会上赤裸裸地说：“一定要加强县委的领导。谁是县委？我就是县委。”某省委书记曾在地厅级主要领导干部会上公开表示：“省委是一面旗帜，我就是举旗的，省委的旗帜只能由我一个人来举。”此种认识，具有很大的代表性和普遍性。在这种情况下，党的领导不可避免地要变成“书记个人领导”，党治不可避免地要变成了人治。打的是“党组织”或“党的领导”的旗号，体现的却是书记个人的意志。这表面上似乎在强化党的领导，实际上是对党的领导的极大歪曲和毁坏。我们要坚持法治、反对人治，必须连同党治一起予以反对。否则，所谓依法治国、依宪治国，只能是空中楼阁、水中月亮，不可能成为活生生的客观现实。

（作者系中共山西省委党校教授、国务院特殊津贴专家）