张权：网络空间治理的困境及其出路

习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会（下称4•19网信座谈）上强调“让互联网更好造福国家和人民”。其中关于及时了解、吸纳、引导、回应网络舆论，打造健康清朗的网络空间精神家园的重要论述，与我国6.88亿网民的日常生活紧密相关。贯彻以人民为中心的思想发展网信事业，追求更好的网络空间治理是题中应有之义。

网络空间治理顾名思义，指的是公共权威为实现公共利益，针对互联网虚拟空间中公民的各种活动所进行的疏导与管理，是中国特色国家治理体系的有机组成部分。正如治理（governance）一词的涵义经历了由控制、引导、操纵向合作、互动、协商的逐渐演化，网络空间治理在国家治理实践中的主要表现形式，也经历了由威权管控向制度建设再向协同共治的转变：

一、将现实社会中的管制手段移植到网络空间。包括信息封锁手段（如封帖、删帖）、行政执法手段（如“跨省追捕”事件）、专项治理手段（如整治互联网低俗之风专项行动）等。

二、将网络空间的非制度化活动纳入制度轨道。包括在网络媒介搭建问政平台（如人民网地方政府留言板）、设立网络发言人制度、全面开启网络实名认证等。

三、组织多元主体参与协同治理。包括联合网络运营商（ISP）与内容提供商（ICP）进行技术屏蔽和内容审查、邀请专家学者背书、团结意见领袖引导舆论（如举办“网络名人故宫行”活动）、组建网评队伍造势等。

正如习总书记在4•19网信座谈同时指出的，“网络安全和信息化工作扎实推进，取得显著进步和成绩，同时也存在不少短板和问题”――在网络空间治理的范畴内具体表现为：互联网的创造力虽然在网络问政建言献策（如时任深圳市长于幼军对话《深圳，你被谁抛弃》的作者）、网络反腐提供线索（如举报“表哥”杨达才）、网络问责促进改革（如“孙志刚事件”推动收容制度废止）等方面得到彰显；互联网的破坏力同样在网络暴力散播戾气（如“很黄很暴力”事件）、网络谣言损害公信力（如大V“秦火火”造谣传谣）、网络涉黄污染视听（如网络视频直播平台传播低俗淫秽信息）等方面不断肆虐。

以实际效果衡量互联网带给中国的影响，其建构性特征与解构性特征同样鲜明。网络空间治理工作陷入了有益标的不能全得，而无益标的不能全舍的两难困境，个中原因需要从以下四个方面认识：

第一，国家的政治体制。在现实政治参与渠道相对畅通的一些国家，互联网作为新兴媒介，虽然也是公众政治参与的重要平台，却鲜有民意汹涌的情形出现。网络参与在中国的兴起是以传统的一元政治体制为基础的。一方面，转型时期相对严格的社会控制，由于互联网的出现而被削弱，网络空间与现实社会之间形成了“管制势差”；另一方面，互联网的基本属性对于政治参与而言，起到了赋能（E-enabling）、卷入（E-engaging）与赋权（E-empowering）的作用，提升了网民的政治效能感，两者共同导致政治参与人口由线下（offline）向线上（online）发生大规模转移。所以在某种程度上，互联网所迸发的活力与网络社会的去制度化特征是相伴而生的，就像是同一枚硬币的正反两面，追求绝对秩序的单边思维将很有可能窒息网络活动的生命力，出现“倒脏水时将婴儿一起倒掉”的结果。

第二，政府的治理结构。基于中国国家治理层级间的条块结构，呈现出一幅中央（高层）支配与地方（基层）反支配的博弈图景。其中，目标指令层层颁布的压力型体制，导致了指标细化逐级加码的表现型政治，进而演化成一种被学界称为“晋升锦标赛”的治理模式――相同层级政府由于任务类似且考核方式单一而产生的横向比较与竞争。辖区有边界而网络无边界，对于政府官员而言，政府治理存在的问题在辖区内暴露可以严控知情范围，在互联网上暴露则意味着“家丑外扬”。如果接受批评的前提是辖区内部问题的公开化，那么衡量修正问题所带来的政治资本收益与暴露问题所导致的政治资本流失，理性的选择一定是优先应对问题的暴露，确保自己在“晋升锦标赛”中不会因此而掉队，再考虑处置暴露的问题。治理结构决定了政府官员对于网络空间中的“忠言逆耳”具有天然的抵触情绪，期望其主动通过网络走群众路线面临难以逾越的鸿沟。

第三，网民的行为取向。中国的政治信任总体表现出一种差序格局，具备“两个递减”的基本特征，具体而言，指的是横向比较，越是负责具体行政事务的一线部门政治信任越低；纵向比较，越是行政层级较低的基层政府政治信任越低。造成的结果就是形成了公众政治参与的一般逻辑：想方设法引起更高层级领导的关注，诉求才有可能得到满足。因此，公众在进行网络政治参与时往往倾向于采取一种“会闹的孩子有奶吃”的问题化策略：以批判性的立场审视客观情况、以宣泄式的情感包装主观意见，然后通过网络舆论放大器，在纵向与横向两个维度上向更高层级和更广范围扩散――最理想的结果自然是问题得到妥善解决，而得知当事人遭到问责也同样可以获得代偿性满足。纯粹和风细雨式的意见表达既缺乏滋生的土壤，又缺乏持续的动力。客观上讲，网络空间生态恶化、暴戾情绪弥漫，公众自身的行为取向对此应负有一定的责任。

第四，部门的职责分工。互联网虚拟社会是现实社会的缩影与映射，是人的现实社会活动与社会关系在虚拟空间中的延伸。根据不完全统计，参与网络空间治理相关工作的行政部门曾经一度达到十六个之多。为了统筹协调虚拟社会中涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，缓解“九龙治水”的局面，中央成立了网络安全和信息化领导小组，中央网信办（也即国家互联网信息办公室）则担负起全国互联网信息内容管理的职责，并负责监督管理执法。网络空间中的问题部分产生于虚拟社会，而更大一部分则来自于现实社会。作为元治理角色，中央网信办在实际工作中可以干预虚拟却无权过问现实，导致其监管执法权力并没有转换成协调能力，却异化为一种服务责任：既不能解决公众网络诉求，也不能对涉事主体监督问责，反而逐渐成为其他部门或各级政府在网络空间的善后机构。权责关系没有理顺造成虚拟社会治理与现实社会治理的脱节，在外媒眼中掌握互联网领域生杀大权的实权部门，在网络空间治理工作中经受着力不从心的考验。

综合上述分析，我们不难发现，问题与矛盾在某种程度上是内生性的、系统性的，冀望治理效果得到显著改善绝非一日之功。但是，习总书记在4•19网信座谈中强调，“网信事业要在践行新发展理念上先行一步”，为走出网络空间治理困境打开了“机会窗口”，也指明了改革方向：应当以创新、协调、开放的思路治理自由、平等、开放的网络空间。而这所谓“先行一步”，应该重点从以下几个方面着手：

一、调整治理目标。互联网不是法外之地，但也不是理想中的“乌托邦”。我们既然承认并且能够接受现实世界并非风平浪静的事实，也不应该以“既让马儿跑，又不让马儿吃草”的逻辑去苛求网络空间歌舞升平。调整治理目标，辩证地认识互联网创造力与破坏力共存共生的客观现实，平衡好网络空间治理中稳定与发展的关系，是有效改善治理效果的重要前提。在严把网络安全关的前提下，从中央层面到地方层面，正视并且普遍达成允许网络空间存在一定程度非理性因素的共识，应该成为网络空间治理的价值基点。

二、培育社会力量。多年以来，在我国行政体制改革中一直倡导转变政府职能，退出不该管也管不好的领域。但却屡屡陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。究其原因，很重要的一点就是社会力量过于薄弱，导致政府、市场与社会关系失衡。网络空间中的“治”与“乱”，同样在很大程度上取决于社会力量能否对政府治理形成有益的补充。应该在政府的监督指导下适度放开网络虚拟社会的某一个领域，将其作为培育社会力量的“试验田”，让网民（及其组织）通过各种形式实施自我治理，训练其在不依靠“家长指教”的情况下实现公共利益的能力。这样做并不是为了卸载政府的责任，更不是要削减政府的职能，而是储备一股新的力量――当网络社会面临多重治理危机的压力时，成熟而强大的社会力量将更有可能为政府提供有力的辅助与支持。

三、打通虚实壁垒。作为国家治理体系的有机组成部分，网络空间治理显然不同于治理一个现实社会，但也绝不仅仅是治理一个虚拟社会，而是治理现实社会与虚拟社会相结合产生的“新社会”。关于如何处置网络民意的思考不应该仅仅止步于应对层面，如搭建沟通平台、建立回应机制等――这在本质上无异于对意见和建议的直接回避与排斥。所以，除了要在虚拟活动与现实政治的接壤处做好前端工作，更应该关注如何打破虚实壁垒，贯通收集民意、处理问题、进度反馈的整个治理链条，确保来自网络的意见可以收集齐全、反映出的现实问题能够解决妥善、问题处理的进度可以向网民反馈到位。允许互联网的影响力深度作用于现实社会，促进治理结构的优化与治理方式的转变，才是国家治理体系对于网络活动的吸纳，达成网上网下形成同心圆，多元主体共同参与治国理政的目标。

四、优化职能配置。当代治理相比传统管理最显著的区别在于权力主体与权力向度的多元化，表现出由权力集中、亲力亲为向权力下放、协同合作的思路转变。重新平衡网络空间治理工作中统筹协调与监督执法两项核心职能的比重，是追求更好的网络空间治理的必由之路。一方面，在网络空间治理领域内设立统筹协调机构，目的是为了重构府际关系，发挥多元主体的协同效力，而非将其自身塑造成一个在国家治理体系内可以直接执法的庞然大物。所以需要特别警惕职权配置的“棘轮效应”，避免赋权容易而分权困难的情况出现。另一方面，治理主体间的协同合作不仅要以约束网络行为为目的，同样要为激发网络活力创造条件。需要创新协同工作机制，在确保互联网信息内容管理全程留痕的前提下，注意发挥纪检监察部门在网络空间治理中的作用：对于监督执法工作不及时不妥当要问责，对于网络信息所反映的行政失范同样要问责――以双向监督问责作为保障，全面发挥网络民意对于政府行为的威慑与促进作用。