任远：探寻正确的城中村社会治理

“城中村”，是由城镇建成区包围的土地产权归农村集体所有的人口聚居地区。从更宽泛的意义来看，城中村也包括已经城镇化了的地区以及农村和城镇接邻的近郊地区。李培林在深圳的研究发现,现代城市的中心地区也仍然存在一些“城中村”。但总体上城中村是城镇化外延扩散的力量和农村进城人口发生碰撞的地区，是城乡体制的混合地区，是主要位于城市郊区和城乡结合部地区的社会空间形态。

流动人口大量积聚构成城中村社会治理的突出挑战。如果说国外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中国特大城市的“城市病”则更集中在城中村，形成中心村城区繁荣而城市郊区和城中村地区贫困混乱的显著对比。

本文通过对上海这个特大城市城中村地区流动人口集聚和社会治理的实证研究，反思城中村流动人口社会治理的根本目标和存在困难，总结有关的社会治理的经验和不足。

一、城市病，还是城市新生？

大量流动人口的涌入是我国东部沿海地区特大城市人口增长的主要原因，而进入城市的流动人口主要集中在城市的郊区和城中村地区。从 1990年代初期浦东开发以来，上海常住人口数量从1990年的1334万增长到 2015年底的2415万，其中户籍人口增长只占很少部分。户籍人口的自然增长从1991年以来处于持续的负增长状态，而户籍人口的增加主要集中在1950―1960年代“上山下乡”的知青人口返回城市，以及通过技术性人才迁移和大学毕业生落户等方式的户籍迁移。

上海当前的流动人口大约1000万人，主要集中在近郊区和城乡结合部地区。根据2013年流动人口动态监测调查的数据，居住在城市近郊区的流动人口比重占52%，其中，居住在商品房社区的比重为37%，老城区22%、城中村为14%、农村社区24%、集体宿舍3%。特大城市郊区和城中村地区的流动人口大量集聚，是城镇化过程中外来人口空间分布的显著特点。

流动人口住房保障制度的缺失造成了大量外来人口对城中村这种非正式聚居空间的巨大需求。城中村引发的社会问题引起了广泛重视。

田莉指出城中村影响城市规划实施并阻碍城市发展。城中村存在着包括道路拥挤、建筑高密度、公共绿地缺乏和市政设施规划建设不足等硬件问题，同时还存在事故和火灾隐患、犯罪率高、人员混杂等各种社会问题，因此从政府到地方社会，都将城中村作为“城市病”丛生的地区。

魏立华和闫小培指出，高犯罪率表明整个城市社会控制、社会结构、用于支撑社会运行的法律、道德维护系统出了问题,城中村是非正式经济、不稳定的低收入流动人口聚居区域，与其他城市社区相比，犯罪率更高在所难免。同时，空间形态上的“脏乱差”，只是“城中村”的冰山一角，城中村的真正问题在于流动人口的市民待遇不足。

在城中村地区各种“城市病”的普遍存在，流动人口集聚也往往被认为是影响城市发展的破坏性因素。城中村是特大城市人口管理和服务压力最大的地区，也是城市管理争议最大、冲突最为严峻、工作任务最重的地区。

在另一方面，“城中村”对城镇化过程中的移民发展和城市生活又具有必不可少的积极功能。如同桑德斯在《落脚城市》中所描述，在具有自发性、高密度特点的落脚城市中，移民群体依靠社会支持网络建立起一套非正式制度，在促成个体向上流动的同时，还依靠资金和人口在乡城之间的流动，维系乡村与都市的紧密联系。

落脚城市具有实现社会流动、帮助迁移人口适应生活等工具性功能，并使落脚城市在贫民窟的表面下快速变迁，有着转变为充满希望的“明日城市”的可能性。因此，落脚城市本身蕴含着城市生长和发展活力的关键因素。

随着流动人口不断离开落脚城市、融入更广大的城市社会，部分城中村会更加衰落和贫困化，但也不能否认，城中村仍然是移民进入城市必不可少的中转平台。如果失去了这样的落脚城市，移民和城镇化过程就缺乏了具体发展的基础。中国“城中村”的很多特点实际上正具有“落脚城市”的特点和功能。

实际上，城中村为移民进入城市提供了基本生活需要。城中村提供了适宜低收入群体可支付的住房安排。这些农民建设的廉价出租房屋为移民提供了一种社会住房，实际上这些责任本应由政府提供。

魏立华和闫小培认为城中村构成了城市低成本生活区，在市场和政府缺位的情况下为城市流动人口提供住房和基本服务。而当移民人口在城乡结合部和城中村社区集聚以后，还会形成一种地方性的支持网络，构成一种积极的社会资本，帮助流动人口获得就业。

移民开展的一些就业和经济创业更倾向于招聘流动人口就业，这种社会网络和社会资本为流动人口提供了进入城市的生存和发展机会，使得城中村也由一个流动人口居住生活的过渡社区逐渐演化成为流动人口工作创业的发展场所，也使城中村从非正式的移民聚居区域变成一个活跃的社会经济生活的共同体。

城中村所具有的积极作用还在于，城中村具有较低的土地成本和商务成本，降低了产业创新和优秀人才进入的门槛。这种移民所具有的底层的创新性和竞争性，正是城市发展和活力的重要来源。

流动人口在城中村居住使整个社区的人口结构和社会结构发生变化。在城中村中，流动人口通过其努力改变生活地点的丰富实践，扩展出丰富的经济活动，带来社区的功能变化和转型，创造出新的社区生活形态，并在这个过程中推动城市不断更新、发展，支持了现代城市的形成。

无论是在纽约下东区的果园街、还是伦敦的中国城，甚至是在发展中国家的印度、拉美和中国的一些移民聚居社区，移民从马路摊贩开始，逐步对商业活动和住房不断投资改造、发展出公共活动的空间，推动各种经济活动和社会服务不断成长，并创造出新的城市面貌。这样的新的城市生成过程，说明城中村本身具有促进城市更新的能力，这种能力恰恰就是移民本身的创造性。

同时，城中村不仅对于外来移民是重要的发展平台，对于本地居民的福利提高也是有意义的，他们为本地居民提供了餐饮、娱乐、家居生活、五金维修等各种服务。城中村还构成了当地村民经济收入的重要来源，使得地方居民的经济收入增长实际上离不开大量的外来移民。

需要说明的是，在流动人口在城中村中不断改变生活地点的过程中，存在复杂的城市动态和利益关系。在城中村地区的人口活动“建构”着地方社会的利益共同体和社会共同体，这些社会网络支持了本地居民和外来人口的共生关系。

而在另一方面产生出（包括臆想出）本地人口和外来人口的矛盾。本地人口和外来人口不仅在公共服务获取和排斥上存在冲突，也存在歧视和反抗的内在张力。在城中村中，流动人口和本地人口一方面互相依赖，一方面不断产生利益冲突和社会冲突。但是无论是相互冲突还是相互依赖，都是新的地方社会共同体的发展过程。

实际上，城市边缘的城中村不仅不是城市生活的边缘，恰恰是新城市成长的前沿，包括移民在内的各种社会主体不断调试交往模式和社会结构，共同建设地方社会共同体，带来社区的不断更新发展和新城市生活的逐渐形成。

二、要应对，也要支持

在特大城市郊区的城中村，流动人口集聚和地方发展的相互关系包括两个方面的内容：一方面，随着流动人口集聚，城市社会问题和社会矛盾增加，表现为各种“城市病”的出现；另一方面，城中村中的人口集聚和经济社会活动，也带来“新城市”的更新发展。

因此，特大城市城中村社会治理就同时具有两个基本任务：一是“对城市病的应对”，二是“对城市新生的支持”。

对于前者而言，城中村社会治理包括两个目标：第一是“维护秩序”，在城镇化和人口集聚过程中维持城市生活和发展的秩序，包括环境秩序、社会秩序、交通秩序、法律秩序以及经济秩序等等；第二是“提供服务”，满足本地居民和流动人口日益增长的生活和社会服务需求。

因为实际上各种“城市病”本身不是外来人口集聚所带来的“社会疾病”，而是城市管理和服务不足所造成的结果，是“管理病”，或是“服务病”。为应对流动人口在城市生活所产生的就业、住房、教育、卫生医疗和环境环保等具体需求，需提供充分的公共服务和社会服务供给、加强设施建设投入来增强满足社区居民需求的能力，如此才能应对“城市病”。同时，通过进一步提高管理和服务的效率和质量，城中村的“城市病”问题才能得到根本解决。

对于后者而言，城中村社会治理也包括两个基本的目标：第一，促进对流动人口的“社会包容”。既然移民是新城市不断成长和发展的重要力量，那么就需要接纳和包容他们。这种社会包容不仅是移民逐步市民化和被城市社会所同化的过程，更是一个多元文化的共同成长和共同塑造城市的过程。通过对移民的包容和接纳，实现社会整合，并在这个过程中塑造共同的城市认同和相互信任。

第二，支持移民的“创新创业”。支持移民对城市更新所发挥的积极作用，从而支持和创造出城市未来发展的可能性。需要基于流动人口集聚后带来的更加多样化和复杂化的经济活动和社会活动，促进基层创新，增强人口的发展能力，促进城市生活内在品质的提高和更新发展，提升社会经济生活的繁荣。

因此，特大城市城中村地区流动人口社会治理的根本目标，不应该是对城中村的流动人口数量和结构进行行政调控，以及对流动人口采取制度的排斥，甚至是通过拆除城中村对流动人口进行驱逐。

当前一些城市管理部门不能认识人口迁移流动和城市发展的内在机理，而只是从现象层面认为通过严格控制城市人口规模、排斥移民就能解决城市发展的困难，实际上是“药不对症”的，也无助于城市的发展。

从“应对城市病”、“支持城市新生”两个方面的任务来看，城中村地区流动人口社会治理需要加强城市的管理能力和公共服务供给能力，以及实现更加包容性和发展性的城市治理。

这也告诉我们，城镇化不能单纯采取一种“摊大饼”式的扩展方式，城中村作为城镇化发展的前沿地区，需要从基层社区的土壤中由下到上地建设城市，将城中村整合纳入城市体系，才能实现良好有序的城市运行、提供优质的公共服务和民众的福利进步，支持新兴中产阶层不断成长和建设更加整合的社会，以及不断创造新的发展机遇促进城市更新和经济繁荣。良好的流动人口社会治理，实际上也是由下到上加强城镇化内涵建设的过程。

三、来自三个社区的考察

为了考察特大城市的城中村社区治理需要重视什么基本要素，有什么不同的模式和特点，我们在上海周边郊区选取了三个村庄样本进行案例研究。

上海作为东部地区起带头作用的特大城市，工业化和城镇化的推进速度很快，城市发展过程中土地利用变化、城市形态变化非常巨大，在城镇化过程中引发了城中村问题。特别是特大城市在城市化过程中吸纳了大量流动人口，以致流动人口主要分布在郊区和城乡结合部的城中村。这里构成了研究特大城市流动人口集聚和城市社会治理的理想区域。

本研究有目的地选择了三个各有特色的城中村，分别是宝山区的茂盛村、嘉定区的太平村和浦东新区的联丰村。

选择案例的原因，并不是因为这三个城中村的流动人口社会治理比较成功。