刘柠：“命令放送”与报道自由

11月10日，日内阁总务相菅义伟召见NHK会长桥本元一，要求其短波国际放送（Radio Japan）节目对朝鲜绑架问题做重点播报，引发了关于“命令放送”的争论，在日本舆论界掀起了轩然大波，不仅NHK改革问题再次成为舆论的焦点，大众传媒的使命及其与政治、权力的关系这个老掉牙的命题也被主流社会旧话重提。

NHK的“正体”

NHK，日本放送协会（Nippon Hoso Kyokai）的简称，是日本惟一的国家广播、电视网，除放送事业外，还涉足出版、教育、电影、文化等诸多产业，甚至拥有自己的交响乐团（即“N交”，著名日裔指挥家小泽征尔赴波士顿之前曾就职于此），是举世罕见的巨无霸传媒巨人。从战前到战时，NHK完全被置于政府管辖之下，其放送事业承担了战争动员者的角色，尤其是海外放送，更是直接的国策宣传机器。

战后，NHK在战争反省的基础上告别过去，以“绝不屈从权力，惟奉献民众”（原东京大学教授、战后首任会长高野岩三郎语）为宗旨重新出发。其国际放送基于1950年制定的“放送法”于1952年重开，以多语种覆盖全球绝大多数国家和地区。

为什么是“命令放送”

据日本“放送法”第33条、35条，内阁总务相有权命令NKH国际放送节目播放指定的内容，其费用由国家负担。但历代总务相在行使这项行政权利时，一般习惯用比较抽象、笼统的措词，如“时事”、“国家重要政策”、“对国际问题的政府见解”等，回避在放送命令中指定具体内容，旨在体现对公共放送事业“自主性”的尊重。

尽管在事后举行的新闻发布会上，总务相本人出面表态说，针对国家放送机构NHK的放送命令将不会扩大到民间放送，但依然无法阻止新闻界对政府公权干预报道活动的批判及对言论自由价值本身的反思。日本新闻协会发言人发表谈话指出：“为维护报道、放送自由计，无法让此次事件轻易蒙混过关。”在敦促政府“自律”，停止对新闻机构政治介入的同时，呼吁修改与“命令放送”相关的“放送法”。

从事后披露的材料看，开始时，对就某项具体国策下达放送命令的做法是否构成对新闻报道自由的侵害的问题，政府并没有十分的把握。因此，11月8日，菅义伟曾向主管国家放送广播事业的独立行政管理机构“电波监理审议会”咨询该命令的合法性。但是，由5名成员组成的审议会仅用了不到1小时的时间，就得出了“命令适当”的答复。正是基于这个答复的精神，菅义伟做出了放送命令。因审议会的审议过程是非公开的，详情不得而知。但从审议程序所花时间和在整个审议过程中从未向NHK方面确认任何情况这点来看，所谓“审议”，究竟是否经过了充分论证，其实相当可疑。

按政府的解释，此次之所以出台如此具体的放送命令，是因为一些朝鲜官员也是NHK短波国际放送的听众，有必要向他们传达绑架问题是日本最重要课题的信息，以强化对朝施压。可问题是，放送命令一旦涉及具体播放内容，且以“国家最重要课题”的名义加以贯彻实施的话，客观、中立的报道原则就难免受到伤害，言论自由未尝不会成为政治的牺牲，这不仅与“放送法”一向弘扬的所谓“不偏不党”、“政治中立”及“编辑自由”的精神背道而驰，而且离新闻媒体监督公权力、满足公民知情权的天赋使命也相去甚远。

事实上，为鼓励在朝绑架受害者勇敢地活下去，进一步加深国际社会的同情和理解，促进绑架问题的彻底解决，NHK国际放送所起的作用不可谓不大：从今年1月到9月，NHK国际放送报道的约2000条关于朝鲜的消息中，与绑架问题有关者就占了700条，但离对朝强硬的安倍政府的要求显然还有相当距离。

但是，在民主主义社会，作为社会公器的大众传媒毕竟不是国家的喉舌，任何国家利益的达成和国家战略目标的实施虽离不开新闻媒体的舆论造势，但却不应当是代表国家的政府公权力单方面强制的结果，否则便是媒体的失格、堕落。对日本来说，尤其要警惕借所谓“国策”绑架民意的做法――没有什么“国策”具有高于言论自由价值本身的权威。

“NHK事件”凸现病灶

此次事件，表面上是作为新闻媒体的NHK受到政治压力，报道自由受到行政权力侵害的问题，其背后则暴露出代表国家的政府在新闻自由价值理念上的模糊认识及新闻媒体本身与体制、权力的某种含混不清的“粘连”。换句话说，NHK既是新闻自由权利遭侵害的受害者，某种意义上，也是把自己的权利拱手让渡他人的始作俑者，至少是“共谋者”。

该事件之所以迅速引起舆论关注，是因为有去年的“NHK事件”在先――作为舆论监督机关，NHK已不止一次被反置于舆论批判的视野之下。

2005年初，NHK拍摄了一部以战时从军慰安妇和天皇的战争责任为题材的电视片。投入正式放送前，NHK的干部把样片作为“征求意见稿”呈给政府重要阁僚和自民党高官们“审片”。也许是时任内阁官房长官、自民党代理干事长的安倍晋三和时任经济产业相的中川昭一等实力派政治家施加了某种压力，也许是基于NHK单方面的“自肃”，审来审去的结果，44分的片子被剪掉4分，成了40分的片子，乃至有些地方内容的衔接和连贯出了问题。事件被《朝日新闻》曝光，引发了两家媒体之间一场旷日持久的口水战。《朝日新闻》在朝日系学术月刊《论座》杂志上，组织了一组重磅批判文章，作为“紧急特辑”推出，总标题开宗明义《NHK是媒体吗？》，致使NHK前会长海老泽胜二黯然辞职。

对于这个事件，尽管事后包括安倍晋三在内的政府高官一致矢口否认“压力”说，并对《朝日新闻》等媒体的舆论攻势做出强硬姿态，但NHK当局对公众的陈情说明到底还是泄露了天机：就制作中的节目内容，由NHK高层将样片呈送有关政治家，进行“事先说明”，乃业务范围内的“理所当然”，“在谈预算问题的时候，顺便端出了片子的话题……”对一向提倡报道自由、自主编辑的媒体来说，这等于变相承认了政治压力的存在。不仅如此，所谓“事先说明”，就是接受审查，无异于实行新闻检阅，而新闻检阅是违宪行为。

众所周知，与一般商业电视台不同，NHK没有广告，完全靠国家预算和直接从电视受众征收的“受信费”来维持运营。预算、决算和高层人事都要通过国会审议，因此，为确保顺利过关，由精通国会运作、能轻易搞掂政治家的人出任会长，是一条“潜规则”，这就是为什么NHK会长多系政治部出身的原因。可以说，这种构造的形成、坐大和定型化，才是NHK最大、最本质的问题，它注定了NHK的摄像镜头所聚焦的，不是视听受众，而是政界。

不过，尽管存在着这样那样的问题，NHK作为日本的国家电台、电视台，依然承载着国民不薄的期待。人才济济加制作预算的丰厚，一些巨额投入的鸿篇巨制，如灾害、战争题材的节目，几乎非NHK莫属。承担这种角色的“NHK特别放送”（“NHK Special”），为一个必要的场景，不惜派遣大队人马长驻现场（有些是海外现场），追求专业效果到了近乎偏执的程度。这种大制作当然是那些靠广告收入维持运营的民间放送吃不消的。所以，在某些报道领域，NHK没有对手和竞争，完全是独占的。这也是国民对其期待甚殷的原因。日本的电视观众，不仅希望看到来自伊战前线的最新战况和美国中期选举的选情，更关心日本国内政治的内幕，而后者，恰恰是在政界人脉、资源应有尽有的NHK所能为而不为的。

在这种情况下，日本社会要求NHK改革的呼声越来越强。加之近年来，NHK内部接连曝出财物丑闻，人们审视它的视线也变得越发严峻，拒缴受信费者也越来越多，已到了足堪影响运营的严重程度。据说，由于有太多的受信费难以入账，NHK不得不一再削减员工工资、压缩经费开支，以最少的人员投入来谋求最高的制作效率。对此，总务相菅义伟明确表态说，作为对受信费拒缴的应对，将检讨受信费滞纳金制度。但是，受信费拒缴问题的实质，是受众对放送内容的政治介入和NHK自身的财物丑闻、与政治家“粘连”的不满，引入滞纳金制度不仅不能根本解决问题，反而有可能激化矛盾。

NHK的问题，是结构性的，非一日之寒，有积重难返的一面，其本质是独立性的问题：靠公共资金运营的媒体能否维系独立于政治的尊严？这方面，一个常常被用来比照的案例是英国国家广播公司（BBC）。围绕伊战问题，与英政府当局尖锐对立，为此，BBC高层去职。但继任者如法炮制，并明言将继续为媒体的独立性而战。

从机制上说，BBC有独立的经营委员会，从而保证了新闻独立的贯彻。更重要的，在体制架构之上，还有一种基于自由主义历史传统的、根深蒂固的社会共识，那就是：成为政府的附庸，是一切价值沦丧的开始。

冷战后，日本新闻界两极分化，形成了《朝日》、《每日》VS《读卖》、《产经》的格局。广播电视媒体也自动站队，基本上构成了两种势力对峙的构图。如系基于各自政治理念，本着公平、公正的游戏规则相互辩论的话，倒还算是公民社会应有的差强人意的姿态。但更多的情况是利益集团和政治团体的利益先行，媒体跟进、造势，挺不同势力的媒体互相攻讦、拆台而已。在表面不可开交的你来我往之间，对大众传媒来说最重要的社会共识反而倒无从孕育，甚至渐行渐远。

从这个意义上说，日本媒体，虽规模庞大、总量惊人，但其扎根于现代公民社会价值理性的根基尚浅。无论是对于此次“命令放送”，还是类似去年“NHK事件”中的新闻检阅，只有全社会媒体人不分政见、立场，一致大声说“不”，才能形成对抗反言论自由势力的统一战线，才有望构筑符合大众传媒和公民社会恒久利益的社会共识。（凤凰周刊）