李昌麒：论经济法语境中的国家干预

经济法的基本属性是什么，一直是经济法学研究中的一个争论焦点。文章通过对国家干预一词的语义解释，论证了国家干预是一个连续的历史过程，在此基础上，通过对国家干预经济的法律文本解读，阐明了经济法的基本属性是国家对社会经济生活的干预，接着从实证的角度考察了国人受益于国家干预的情形，同时引述了外国学者对中国国家干预绩效的评价，最后提出了完善中国国家干预运行机制的若干构想。

【关键词】经济法；需要国家干预；双刃剑

经过30年的风雨历程，经济法学已成为中国法学体系中的“显学”，其独立法律部门的地位也已确立。2008年2月28日，国务院发布的中国政府首部《中国的法治建设》白皮书也将经济法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部门。但是，经济法的基本属性究竟是什么，至今仍然存在着不少的争论。在这些争论中，最引人注目的是对笔者过去提出的“需要国家干预说”的怀疑和抨击。之所以会出现这种状况，是因为这里既存在着研究者持什么样的经济法理念的问题，又包括研究者对历史和现实中的干预如何揭示和评价的问题。对此，笔者将在过去认识的基础上，再谈一点新的认识，以期进一步形成对“需要国家干预说”的全方位的认识。

一、正确理解国家干预一词的含义

国家干预是一个广泛的概念，就干预主体讲，包括国家权力机关的干预，国家行政机关的干预，国家司法机关的干预以及国家授权“第三部门”所进行的干预；就干预受体讲，既包括作为社会组织的国家机关、企事业单位等，又包括作为自然人的公民；就干预的范围讲，既包括政治干预和经济干预，又包括文化干预和社会干预等。笔者在这里所指的国家干预，主要是指作为行政机关的政府的干预，其干预的范围又主要是指政府对社会经济生活的干预。

国家干预首先是由一些经济学家针对另一些经济学家所主张的“经济放任”而提出来的。经济学语境下的国家干预，通常是专指政府为了达到某种经济目的而实施的一种政府行为。它表现得更多的是一种经济事实关系，从某种意义上说，这种干预在干预主体与干预受体之间并不发生具有权利义务性质的法律关系。而经济法语境中的国家干预，通常是指在法律授权的范围内，公权机关为了达到某种目的而对社会经济生活施加影响的状态，这种干预就能够在干预主体与干预受体之间产生一种经济职权和经济职责、经济权利和经济义务的关系，即经济法律关系。

在笔者的论证体系当中，并不是一般地去谈国家干预，而是在干预之前加上了“需要”这个限定词。“需要”从字面上去理解好像它不确定，事实上，“需要”本身就是一种限定，只不过是笔者把这种限定放在经济关系的动态性以及干预环境的复杂性的思考之上的。人们总是容易把“需要”理解成是一种国家单方面的需要和国家的任意行为。这是对“需要”的误解。事实上，笔者所指的“需要”应当是一种双向选择的结果，这表明国家欲通过干预形成某种社会关系，一方面要取决于市场的客观需要，另一方面又要取决于国家职能的需要，同时还要考虑到国家的干预能力和干预成本。因此，“需要国家干预”的提法并不会导致任意扩大国家干预空间的后果。

这里还必须解决一个问题，即干预的内涵是什么?按照笔者的理解，干预所表明的是国家实施的一种旨在通过一定手段使经济事物朝着某个方向发展的行为。过去，在中国经济法研究中，有的学者用协调、调节，有的学者用调控、调制，有的学者用管理、纵横统一等词语来表明经济法对社会经济关系的调整。应当说上述任何一个词语都不足以概括国家对社会经济生活的全部作用，而相对最能概括国家对社会经济生活全部作用的词语当属干预一词，因为只有干预一词才能涵盖调节、协调、调控、调制、管理以及纵横统一等全部内容。

国家干预可以划分为国家的静态干预和动态干预，前者通常表现为以经济法律的形式所确立的干预，它是常态的；后者通常表现为根据国内和国际经济形势的变迁而采取的非常态下的临时性干预，典型的如国家对重大突发事件的干预。

干预的方式可以是强制性的，也可以是指导性的；可以是直接的，也可以是间接的；可以是宏观的，也可以是微观的。究竟应当采取哪种方式，要取决于这种方式是否能够达到干预者的干预预期。

在笔者的论证体系中，从来没有把国家干预看成是一个绝对“善”的力量，而总是把国家干预看成是一把“双刃剑”。干预得好，它有利于促进中国经济持续、快速、稳定的发展；反之，就可能导致对经济的损害或者破坏。与此同时，笔者既不愿意将政府描述成为“万能之主”，也不愿意将政府描述成为“万恶之源”，政府有理性的一面，也有非理性的一面。但是，我们也应当看到，在当今社会条件下，各国人民都在寻求建立一个强有力的政府，为什么会出现这种势头，一个很重要的原因就是当今许多国家的政府干预经济的理念已经而且正在发生积极的变化。事实上，几乎任何一个民选的负责任的政府都在朝着有利于不断满足人们福祉的方向转换其职能，中国政府更是如此，尤其是最近在汶川大地震中中国政府的表现及其行为，更加强了人们对中国政府干预能力的认识和干预有效性的信心。因此，对于经济法的研究者来讲，不应当简单地肯定或者否定政府对经济的干预，而应当寻求政府干预经济的合理边界。现在，人们最担心的是政府容易在干预与自由之间走向极端，要么一味地强调干预，要么一味地追求自由。但是，笔者相信在现代市场经济条件下，政府总是有能力在加强国家干预的呼声和减少国家干预的呼声之中，求得平衡。

二、国家干预是一个连续的历史过程

伟大哲人亚里士多德曾经说过这样一句话：“一个人对一切事物不论是对国家还是对别的什么，思考到它们最初的成长和起源，就能对它们获得明确的概念。[1]”这就是人们通常所遵循的研究问题的科学方法，即历史的研究方法，因为现实往往是历史发展的必然。就国家干预而言，现实的干预是历史干预的延伸和发展，认识现实干预就要从认识历史干预开始。如果回望一下历史，就不难发现国家对经济的干预，无论是作为一种经济事实还是作为一种法律现象，绝不是近代以来才出现的，而是伴随着国家的存在而存在的。所不同的是在社会发展的不同时期，以及各个国家的不同历史发展阶段，国家干预的范围、方式、目标和价值取向有所不同而已。笔者曾经借鉴一些研究材料，把国家对经济实行的干预，从总体上归纳为以下五个阶段[2]。

一是国家对经济的原始干预阶段。这个阶段出现于古代奴隶制和封建制国家存续期间。在古代奴隶制和封建制社会，国家为了维持其生存，就必然要对经济生活进行强烈的干预。当然，这种干预与我们现在所谓的干预有着本质的不同，即那时的干预其所体现的是统治阶级对被统治阶级人身的奴役和压迫，对他们财产的侵犯和剥夺，其手段也往往是暴力和残酷的。但是，正是有了这种干预，才形成了使古代社会赖以存在和进化的经济基础。

二是国家对经济的积极干预阶段。这个阶段出现于资本主义形成和巩固时期，也即资本主义的原始积累时期。这个时期的国家干预是以代表商业资产利益而形成的“重商主义”的经济学说和改革体系为指导的。当时处于上升时期的资产阶级的理论家和执政者们认识到，如果不靠国家干预的力量，要使商业资产阶级在与封建主义生产方式的较量中逐步壮大的话，那将是一个十分缓慢的过程。在这种情况下，掌握政权的资产阶级就不得不利用国家权力，通过颁布法律形成有利于巩固资产阶级政权的物质基础及其生产方式。为此，他们围绕着形成至关重要的有利于自己的土地关系、贸易关系、劳资关系和产业关系等方面，颁布了一系列相关法律。与原始干预一个很大的不同，是这种干预最终完成了使阻碍生产力发展的封建主义生产方式向推动生产力发展的资本主义生产方式的转变。

三是国家对经济的消极干预阶段。这个阶段出现于自由资本主义时期。历史进入19世纪以后，西欧各主要资本主义国家凭借残酷的原始积累，资本主义生产方式和资产阶级政权业已巩固，因此，原始积累时期所采取的重商主义政策和相应的法律制度以及过多的国家干预已经成为资本主义进一步发展的障碍，从而要求建立一种比较自由的社会经济结构。这一时期出现了商业资本开始向工业资本转变以及工业资本家力图冲破重商主义为扩大市场、增强个人和社会利益而设置种种障碍的情形。在这种背景下，斯密“自由放任”的经济思想应运而生，并很快征服了整个欧洲，由此促进了资本主义经济的发展。在斯密“自由放任”经济思想的指引下，以体现“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”的私法制度得到了充分发展。但是也要看到，即便是在自由资本主义时期，我们也没有看到有哪一个国家的经济是在政府全然不作为的情况下获得发展的。

四是国家对经济的全面干预阶段。这个阶段出现于垄断资本主义时期。19世纪末20世纪初，一些主要资本主义国家已经完成了自由资本主义向垄断资本主义的过渡。为了适应发展垄断经济的需要，一些资产阶级的经济学家和政治家们，开始注意到自由放任主义的经济理论，已经不能用来解决垄断形成后的经济现实，必然要寻找一种新的理论、政策和立法措施，解决由于垄断而加剧的资本主义的基本矛盾。二战以后，无论是战胜国还是战败国，都希望在经历了一场战争之后，使本国的经济有所恢复和获得更大的发展，于是垄断资产阶级和国家机构更加紧密地结合起来，以凯恩斯的经济理论为依据，一方面废除了在战争时期以战争为目的的经济统制法，另一方面又制定了一系列体现国家干预的经济法律，用以组织和管理生产、干预劳动、控制资源、调节商品货币关系、控制市场、左右消费等，最终促进资本主义经济的发展。

五是国家对经济的混合干预阶段。混合干预是当代资本主义国家为了克服完全的自由放任主义经济和完全的国家干预主义经济必然导致的各自缺陷而出现的一种经济运行方式。20世纪60年代末到70年代中期，由于资本主义再生产过程中矛盾的长期积累，资本主义再次暴发了诸如经济危机、能源危机、信用危机等多种并发性的经济危机，从而在一些主要资本主义国家又出现了经济衰退、失业增多和以通货膨胀为特征的“停滞膨胀”现象。在这种情况下，美国一些年轻的经济学家，对凯恩斯主义提出了全面挑战，出现了把经济分析的重点放在供给方面的“供给学派”。在这一学派的影响下，当代许多资本主义国家采取了“看得见的手”(国家之手)与“看不见的手”(市场之手)同时发挥作用的“混合经济模式”。

历史地看，任何一个国家的经济学理论，之所以为那个国家的统治阶级所采纳，都是因为这种主张在当政者看来是符合这个国家经济发展要求的。一旦被采纳的理论不能解决社会的经济问题，或者一个国家的经济状况发生了变化，原来的理论就会时过境迁，而被一种新的理论所代替。在这种情况下，笔者认为不必对以前出现的经济学和法学理论作过多贬责。我们完全可以认为，假若没有重商主义的经济理论和体现国家干预经济的立法，资本主义的原始积累就不可能最终完成；而原始积累以后，假若没有亚当•斯密的自由放任经济理论作指导和民法作用的充分发挥，资本主义经济就可能窒息在国家集权的“襁褓”中；当自由资本主义的发展导致资本主义空前经济危机后，假若没有凯恩斯的国家全面干预理论，资本主义制度也就可能走到尽头；当凯恩斯的经济理论不能从根本上解决资本主义“痼疾”的时候，假若没有供给学派及相应的既体现国家干预又体现企业自由经营的经济立法的出现，资本主义还可能处在极端的“自由放任主义”或“国家干预主义”的选择之中；假如没有制度经济学以及后来的制度法理学的推动，资本主义各国各项制度的法制化和完善就不会进一步向前发展。

也许有人要问，那些号称自由和民主的国家是否也存在着国家干预，可以肯定地说，是存在的。且不说这些国家历史上存在过的干预，从现实看，他们仍然在执行着许多干预政策，如财税政策、金融政策、贸易政策、产业政策、价格政策等。最近，我们看到面对石油、粮食价格的暴涨，这些国家也正在采取或者酝酿采取价格干预措施。可以说，国家对社会经济生活的干预，已经是一个势不可挡的趋势，只不过是干预的程度和干预的手段有所不同而已。放弃干预的政府，可能是一个失败的政府。也许还有人要问，上面所谈的只是对西方国家干预经济的历史回顾，未见得符合中国的情况，但是，我们应明确现实是历史的发展，没有历史上的干预就不会有现实中的干预，历史也并不是绝对逝去的东西，历史往往会在新的条件下发生重演。