周发源：官僚主义的内涵、源流、形态与防治研究

官僚主义是困扰人类社会的一大顽疾，给人类社会的进步与发展造成了重大损害。官僚主义的本质内涵是什么?它是怎样产生发展的?它在各个历史时期是怎样繁衍变化的?如何与它进行有效斗争直至把它消灭?政治领袖、学界精英、社会大众都对此进行了研究和回答，并采取了一系列举措与之斗争，虽取得了许多积极成果，但并没有形成广泛共识，斗争成效也起伏变化。因此，对官僚主义进行再研究，探讨它的内涵、源流、形态演变，在此基础上提出防治对策，是必要的。
笔者认为，官僚主义缘起于社会分工。社会分工是指人类从事各种劳动的社会划分及其独立化、专业化，既包括不同领域生产劳动的分工，也包括各方面管理与被管理的分工。社会分工极大地促进了人类生产力的提升，是人类文明的重要标志，但同时也出现了分工的严重“异化”，特别是在管理与被管理的分工中，“给予对象的生命作为敌对的和异己的东西同他对抗”[1]，服务社会的管理职能“异化”直接导致了官僚主义的滋生。以社会分工为视角，从历史与现实的视界、理论与实践的联系、中国与西方的交合点，对官僚主义的本质内涵及其生成机制加以系统研究，对其衍变形态加以梳理，最后有针对性地提出综合防治的对策，对于深化对官僚主义的理论研究，揭示官僚主义生成变化发展的规律，探究反官僚主义的策略等，均具有重要价值。

一、官僚主义的本质内涵
界定官僚主义的内涵，首先要了解官僚(bureaucrat)与官僚制(bureaucracy)的一般意义。古代中国赋予“官”的意义最初就有管理，《礼记・王制》中就有“官者，管也”的表述。那么，何谓“僚”?《左传》记载，“同官为僚”，“群官为僚”。可见，官僚是指由于社会分工而出现的社会管理者群体，他们是产生官僚主义的主体。不同的社会制度和意识形态条件下，官僚的性质和权力来源有所不同。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》指出，传统专制社会制度下的官僚，就是指那种“日益同社会脱离的权力的代表”，需要依靠“特别的法律”来保证其“享有特殊神圣和不可侵犯的地位”。[2]列宁认为，在阶级剥削社会，官僚指“专干行政事务并在人民面前处于特权地位的特殊阶层。”[3]在社会主义制度条件下，无产阶级政党的宗旨是全心全意为人民服务，构成政党和国家权力组织的社会管理者，与专制社会的官僚存在着本质不同，其权力来源、价值取向、地位归属与旧社会官僚存在着本质差别，他们是人民的“公仆”。概而言之，作为统治阶级统治工具而存在的官僚，是一个特定的贯彻统治阶级意志的管理阶层；而现代政治生活中的官僚，是指掌握一定公共权力并获得一定的薪酬，从事国家事务管理和社会公共服务的群体，是社会的管理阶层。
官僚制(bureaucracy)是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，由德国社会学家马克斯・韦伯提出。他认为，任何组织都是以某种形式权威为基础的。依据人类秩序的历史逻辑进路，韦伯认为官僚制是以“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)权威为基础，为社会系统管理活动、管理者权力行使提供了正式的现代组织载体和规则。“官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段”。[4]就其法律理性而言，强调官僚制组织的权力来源和运行规则源于法律规定，官僚行为及其相互间关系受规则制约，按法律和规章对待工作和业务交往，人身依附关系因管理标准与程序而弱化；其经济理性乃指组织内岗位均有明确的职责，官僚依据分工专精于个体职责，整个组织追求指挥统一、权责清晰、分工科学、运转协调等经济效率原则；其技术理性是指组织注重运行的技术化程序与手段，倚重专家知识和官僚系统化培训，促进管理方法和途径的科学化与合理化。官僚制设计尽管建立在理智化的逻辑上，但难以摆脱形式合理性与实质合理性分裂的实践困境：层级无节制无限制增多造成效率降低，指挥统一演化为权力之间的控制与被控制，组织系统内政令不畅推诿扯皮，规则限制内的活动充满着利己主义和排他性，官僚帮派和利益集团滋生，官僚私欲膨胀后贪腐现象层出不穷。总体上说，官僚制是迄今为止的人类行之有效的政府组织管理形式，本身不等于官僚主义。孕育生成一套官僚特权“样式”：政治生活日益脱离群众，追求权力最大化；经济生活崇尚物质奢靡，追求利益至上；文化生活追求精神上和感官上的刺激；日常生活享乐主义欲望愈演愈烈。当这种“官僚病”的危害超越官僚制本身形式合理性带来的合法性时，官僚制必然导致官僚主义泛滥。正如列宁指出的那样：“在社会关系、经济关系和政治关系上，我们是‘极端’革命的。但在尊敬上司，遵守公文处理形式和礼节上，我们的‘革命性’往往被腐败的因循守旧的习气取而代之了。”[5]
关于官僚主义(bureaucratism)的内涵，学者们也是见仁见智。《辞海》将官僚主义解释为一种领导作风，“脱离实际，脱离群众，做官当老爷的领导作风”，是“剥削阶级思想和旧衙门作风的反映”[6]。《简明社会科学词典》将官僚主义界定为“脱离群众，脱离实际，不顾群众利益，只知道发号施令的坏作风”。《现代汉语词典》认为：官僚主义是“脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，只知发号施令而不进行调查研究的工作作风。”[7]学术界对于官僚主义的理解，还主要关注在工作作风和态度。事实上，对官僚主义的界定不能仅限于“作风”层面，其内涵有着更为丰富的内容。著名官僚政治研究专家王亚南先生所著的《中国官僚政治研究》一书，将官僚政治分作两个层面，即技术性官僚政治和体制性官僚政治。所谓技术性的官僚政治，主要是就政治作风、工作方法而言的。“比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动地、刻板地应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风。”这种官僚作风“不但可能在一切设官而治的社会存在”，“在政府机关存在”，而且“在一切大规模的机构，如教会、公司、乃至学校中存在”。所谓体制性官僚主义，是就政治机构、政治体制、政治制度而言的。在此种政治背景下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。这种体制性官僚政治并非任何历史时代、任何社会形态都存在。笔者认为，官僚主义虽然不是一种独立的思想理论或国家制度或领导作风，但它包含着思想、体制或作风诸方面的内容。它以管理职能的异化为源头，随着管理活动的复杂化、专职化、固定化而加深。因此，所谓官僚主义，是指在设“官”而治的社会特别是国家机关中，以官本位意识为基础、官僚制组织为载体、官僚作风为突出表征的管理异化病。它渗透在管理思想、管理体制、管理方式、管理活动以及管理者和被管理者等各个方面，是一种集政治、经济、文化和社会因素于一体的综合性官场病，是有史以来管理职能中存在的通病和困扰不同社会制度的顽症。

二、官僚主义的生成机制
官僚主义作为一种独特的社会历史现象，是人类社会形态发展到一定阶段的产物。它是随着劳动分工、私有制、阶级和国家的产生而产生的。关于官僚主义的缘起，学术界有不少不同的观点，比较有代表性的观点主要有两种：一是“本性论”，二是“阶级论”。所谓本性论，就是认为官僚主义是人类的“政治原罪”，是权力机构与生俱来的，“是人性中压迫剥削欲这种恶对政府状态的善的寄生”，是人的本性的产物。这一观点从官僚主义生成主体方面把握官僚主义产生和存在的根源，从静态的角度抽象出不同时期官僚主义的共同点，即官僚主义产生的一般原因，由此阐明与官僚主义斗争的长期性和复杂性，是有一定启发意义的。但这一观点不能解释不同社会制度条件下，官僚主义的不同性质，不能说明不同客观环境下官僚主义的不同表现，因而不能说明不同时代、不同国家和地区官僚主义的特殊性。所谓阶级论，就是认为“官僚主义的产生是以官民对立为基础和前提的，是阶级对立的产物”。这种观点认为官僚主义是特定历史的产物，阶级社会是官僚主义存在的基础，揭示出不同历史时期，特别是社会主义社会与剥削阶级统治社会官僚主义的不同特点和本质区别，侧重分析官僚主义的特殊性，具有很强的现实意义。然而，这种观点还是没有很好地说明官僚主义是怎样产生的，难以说明社会主义社会官僚主义长期存在并在一定程度、一定领域、一定范围变化蔓延的原因，容易导致对官僚主义这一复杂现象剖析的简单化。不同的观点主要是学者们对于官僚主义的生成缘由的观察立场或者视角上的差异造成的。笔者认为，要揭示官僚主义生成机制，不能仅仅停留在某一个历史时期，也不能仅从某种社会制度或意识形态条件出发，这样容易导致片面性和主观性。正确地把握官僚主义的生成机制，应当从孕育它的母体开始分析，找出其“种子”所在，这是它萌芽、成长、泛滥的根源。笔者认为，官僚主义源自于人类群居的基本属性，孕育于人类早期管理与被管理的分工，在私有制、阶级和国家出现后，官僚主义的阶级对立和官民对立特征才更加明显。
(一)生成的自然机理：人类群居活动中管理职能的异化
官僚主义与其他任何事物一样，都有一个复杂的孕育生成发展过程。实际上，不管官僚主义的表现形式多么的复杂和如何变化，从使其发生的主体(管理者)的角度看，无非是两种情况：一种是无意识的、不自觉的，如由于处于组织管理地位管理者的思想认识水平或科学技术水平等方面的局限，造成决策错误或瞎指挥现象，只能随着管理者素质的提高和科学技术水平的不断进步逐渐克服；另一种是有意识的、人为的，处于组织管理职位的管理者“制造”的，如讲形式，打官腔，为了当官而当官，一味把责任向上或向下推诿，以权谋私，仗势欺人，利用手中的权力为自己或少数特权阶层谋利益等，它必须靠组织管理的不断创新才能抑制或消除。官僚主义存在的这两种情况，在实践中是不能决然分开、彼此孤立的，恰恰相反，它们之间相互影响、相互渗透，两者你中有我，我中有你。从本质上看，不论官僚主义的哪种表现形式，不论孕育、萌芽、产生、发展乃至成熟的不同时期，官僚主义都是以社会内部管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导这样的社会分工为前提的。没有管理、指挥、领导这样的职能出现，就不会有管理者、指挥者、领导者的出现，也就无所谓“官”，当然就不会有有意识或无意识、自觉或不自觉的官僚作风，更不会出现指挥、决策和管理上的混乱和错误。
从管理分工的角度看，各个历史时期和不同地区、领域的管理内容会有着很大差异，管理者的产生、管理的组织结构和方式也会有很大不同。由于上述两种原因，迄今为止的一切社会中的管理，都不同程度存在着混乱与错误，管理者也难免发生各种指挥或决策错误(有意或者无意)，这是官僚主义产生的源头。所以，人类社会组织形成之初，维系组织所不可缺少的内部分工中，就已经孕育着官僚主义产生的可能性。人类“为了在发展过程中脱离动物状态，实现自然界中的最伟大的进步”，需要“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自卫能力的不足”[8]。人数达到一定规模、需要采取一致行动的人群中，必然分工出管理与指挥的职能，出现管理者、组织者和指挥者，这是协调群体行动、形成统一意志、发挥群体优势的必要条件。不过，这种可能变为现实，官僚主义的真正产生和发展，与这种分工的日益专门化、固定化和复杂化相联系，则是一个极其漫长而复杂的过程。
在原始社会，为了与恶劣的自然环境和各种凶猛的野兽作斗争，为了获得生存的食物和其他必要的物质，人类认识到社会组织的必要性，管理职能也就随之出现。早期的社会组织具有临时性和不稳定性，指挥者的地位是随机的和自发形成的，没有任何特权和特殊利益可言。随着这种组织活动的经常化，由于人们智慧、经验、体力等方面的差异，造成那些体魄健壮、才能突出、经验丰富、在这种活动中经常起主导作用的人，就能相对稳定地处于管理者、组织者或指挥者的位置，在群体活动中主要从事管理、组织或指挥工作，行使指挥权力。由于当时的认识水平和科技水平的局限，这些组织管理者往往会做出一些脱离实际的决策，出现各种瞎指挥的现象，