乔耀章：行政学美国化：理论支点及其引发的批评与启示

一、行政学美国化:伍德罗・威尔逊的最大历史贡献

在学术界,一般将伍德罗・威尔逊1887年在美国《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文作为现代公共行政学独立学科创立的重要标志,这是值得肯定和永久纪念的。然而,在我国学术界,一般又将西方行政学视同为美国行政学,反之亦然,对它们不加较为严格的区别,并认为伍德罗o威尔逊的最大贡献是把行政学研究从政治学中分离出来,确立了传统公共行政(或古典行政学说)的独立研究领域。我以为这些是值得商榷的。因为对西方行政学与美国行政学不加必要的严格区别,不利于公共行政学研究的深入,不利于突显美国行政学创立的个性特点,不利于充分肯定伍德罗・威尔逊对美国行政学乃至国际(世界)行政学发展所作的更具普通意义的贡献,并很有可能通过对"政治与行政两分法"的曲解、批判或挑战来动摇或贬低伍德罗・威尔逊致力于使行政学成为一门独立的学科和专门的学问所作的贡献。

西方行政学不同于美国行政学,就如同美国行政学不等于西方行政学一样。从行政学研究来看,除美国行政学以外的西方行政学是美国行政学的"源",而美国行政学则是西方行政学之"流"。现代意义上的行政学研究在美国的兴起,无疑是受到美国国内要求变革政府行政管理,提高政府行政效率呼声的推动。但是从行政思想渊源这个角度讲,行政研究的最初源头却并不出自美国本土,而是来自欧洲大陆,特别是德国。关于这一点威尔逊本人在《行政学研究》一文中说得很清楚,对于美国来说,行政研究"是一门外来的科学",是舶来品。就欧洲大陆来说,有关行政的学说和思想源远流长。从古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》,古罗马谢雪卢的《共和国》,文艺复兴时期意大利政治家马基雅维利的《君主论》,法国政治家让o布丹的《共和六论》,以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》,法国启蒙思想家孟德斯鸠《论法的精神》,卢梭的《社会契约论》等著作中,都蕴含着丰富的行政管理思想。这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而未能成为一种专门独立的学科。相对而言,行政研究最早在德国获得发展,是德国高度集权、"开明专制"的政治体制力图加强自身行政效率的反映。在这样的背景下,行政研究在德国得到了高度的重视和加强,并在众多学者的努力下走在了世界各国的前列。用威尔逊的评价来讲,它在当时"几乎达到了极其完善的程度" 28-29。其中杰出代表是德国学者施坦因,他于1865-1868年发表七卷本的《行政学》著作。从行政法的视角来看,他对行政研究的具体成果主要有两个方面:一是对"政治"和"行政"这两个概念作了清晰的划分,明确了"政治"和"行政"这两个领域之间的内在联系和区分;二是初步建构起了行政研究的体系,将行政组织、行政行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究中对政治和行政的分离,对行政内容相对独立性的强调,以及对行政内部运行规律的关注,很自然地成为美国行政研究进一步展开的出发点,而德国学者在研究中体现出来的对于理论抽象和思辩方法的兴趣也在一定程度上感染了美国的行政研究同行。这样就使得美国行政学研究从一开始,就站在了德国人的肩膀之上,具有较高的起点和基础。因此,明确地强调西方行政学尤其是欧洲大陆的德国的行政研究对于美国行政学研究的"源"与"流"关系是十分重要的。

然而,需要特别指出的是:面对德国行政研究取得的这些成果,德国行政研究自身未能继续冲破当时既定的行政法的思维定势,进而构建起真正完整的行政学科体系;同样属于欧洲大陆的法国和其他国家(甚至英国)也不能同时有如此作为;即使是在美国,开国之初联邦党人的著名代表、被誉为"行政天才"的汉密尔顿,虽然他很重视政府行政问题,认为决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力,其所需要的因素是统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力 356。虽然这些见解不失精辟,但因缺乏系统性而未能建构起行政学完整的体系。除了受诸多客观因素和条件制约以外,其中一个主要的因素和条件就是方法论的问题。面对德国行政研究的既定成果,面对美国和德国政治体制上的性质差异,美国的行政研究怎么办?如何作为?可不可以、应该不应该加以借鉴和吸收?对此,伍德罗・威尔逊作出了积极而又肯定的回答:使之美国化!他指出:对于美国来说,行政学是一门外来的科学,很少使用英国式或美国式的语言规则,它所使用的仅仅是外国腔调;它表达的只是与我们的思想迥然不同的观念,它的目标、事例和条件,几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为依据的;它是由法国和德国的教授们发展起来的。因此,其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的,并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。因此,为了与我们的目的相符,必须对它进行调整,使之适合于权力高度分散的政府形式。如果我们要应用这种科学,我们必须使之美国化,不只是形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度,必须把官僚主义的热病从血管中加以清除。他又指出如果有某种符合我们的要求,可以加以利用的外国的发明创造,以一种外来的方式应用它们是不会有危险的。我们引进了大米,但我们却不用筷子吃饭。我们全部政治词汇都是从英国引进的,但我们却从中淘汰了"国王"和"贵族"。显然,威尔逊倡导的行政学美国化,首先表现在行政学内容方面的美国化,即不仅仅在形式上、语言(或话语)上美国化,而且更重要的是在思想、原则、观念和目标方面从根本上加以美国化;其次,表现在方法上的美国化,即从环境条件方面的根本差别出发,用美国的宪法加以过滤,用批判的文火加以烘烤,蒸馏掉外国气体、气味。因此,只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别,我们就能够安全和有益地引进他们的行政科学。为了防范行政学美国化过程中的盲目性和教条主义,威尔逊特别强调"世界性的"作什么"永远应该由美国式的"如何作所支配 。这种从实际出发,以实践为准绳,以本国具体实践为核心的思想,既体现了美国行政学研究的优良传统,也构成了美国行政学研究的一个鲜明特色。正是从这个意义上说,伍德罗o威尔逊的最大的历史贡献,不仅在于他是行政学的奠基人,对现代行政学的发展起到了至关重要的作用,而且还在于他旗帜鲜明地提出和论证了行政学美国化。相比之下,后者的贡献对于行政学的建立和健康发展更具普遍的引领意义和价值,甚至可以认为如果没有后者的贡献,前者的贡献是不可能的,或者会大打折扣。

为了使行政学美国化,伍德罗o威尔逊从思维方式、学习态度、学习方法和学习目的等几个方面深入讨论了美国为什么要学习当时管理技术比较发达的德国,学习它的什么地方,美国自身的优缺点在什么地方等等。他也很好地处理了国民在对外学习方面心理上不服输的问题,强调就事论事,认真分析,注重技术,明确学习目标 82-87。伍德罗・威尔逊关于行政学美国化的灿烂的思想之花,结出了丰硕的行政学理论和实践之果。在行政学理论方面,从时间维度看,他架设了沟通19世纪和20世纪行政学演变的桥梁;从空间维度看,他架设了欧洲大陆特别是法国、德国行政研究与美国行政研究的越洋的桥梁;从学科维度看,他架设了政治学、管理学、历史学、伦理学、法学、经济学等交叉领域、交叉学科间的桥梁,从而使行政学研究的中心从欧洲转向美国,涌现出一大批的行政学家,可谓形成"美国行政学学派",实现了西方(欧洲大陆)行政学美国化的夙愿,以至于西方行政学说成了美国行政学说的同义语代名词,进而为美国赢得2"世纪的国际地位作出了突出贡献。在行政学界,似乎美国行政学者及其术语见解无处不在,无时不有。比如,我们见到的两本《西方行政学说史》,一本是竺乾威教授主编,高等教育出版社出版,另一本是丁煌教授著,由武汉大学出版社出版。前者,选介18位行政学家的行政思想学说,其中有12位是美国行政学家;有4位行政学家祖藉或生于欧洲、澳洲、英国、日本的,但后来移居美国立业于行政学,后期的学术造诣也与美国紧密相联系,如德国学者马克斯・韦伯;只有1名法国学者法约尔是美国以外的学者。后者,选介26位行政学家,其中有23位是美国行政学家,有2位是英国的,有1位是法国的。从一定意义上说,这两本书名是名不副实的,与其说是《西方行政学说史》,倒不如说成是"美国行政学说史"更为贴切一些。美国行政学理论方面的成就,对于美国以外的西方行政学或其他各国家的行政学研究来说,具有某种"反哺"的作用和意义,从这个意义上说,当今美国行政学不同程度地成为其他国家行政研究和行政发展的"源",而其他国家的行政研究和行政发展却成了美国行政学发展的"流",其他国家的行政研究同样面临着如何使美国行政学本国化的问题,就如同当年伍德罗・威尔逊倡导使欧洲大陆行政学美国化一样。在行政学实践方面,在美国的社会发展过程中,公共行政管理起到举足轻重的作用,而美国化了的公共行政管理科学的产生和发展,也随着社会发展的脉博跳动。在美国建国初期,大多数人对公共行政管理认识不足,国家的发展过程出现了不少的挫折。19世纪末经济发展的无序和政府腐败现象的愈演愈烈,导致了科学、改革和进步运动的展开,人们开始认识到培养有公共行政服务的职业道德精神,懂得用科学的方法来领导和管理公共事务的专门人才的重要性。美国社会百多年来的迅速发展,得益于他们行政学美国化的创新,得益于他们注重实践的管理教育,以及从事这些教育的星罗棋布的大规模的公立大学。美国行政实践方面的成就及其世界影响,同美国行政学理论的成就及在世界的影响一样巨大。几年前,我曾在首届全国行政哲学研讨会的发言中陈述了这么一个观点,即当今美国社会发展在世界的领先地位,取决于诸种因素,其中一个重要因素之一就是与伍德罗・威尔逊当年倡导的行政学美国化有很大的直接关联性 。

二、行政学美国化的理论支点

恩格斯曾经指出:一门科学提出的每一种新见解,都包含着这门科学的术语的革命。而任何一种新的学说它必须首先从已有的思想材料出发,虽然它的根源深藏在物质的经济的事实之中。这就是说,在人类思想史发展的长河中,后人的思想都不是凭空产生的。此有二层意思:一层意思是指它必须以前人的思想"终点"或研究成果作为自己的思想的"起点",这是一种学习、研究、继承和扬弃的发展过程;一层意思是指它必须以自己所处的时代、自己的社会存在作为基础,提出前人还没有提出的历史课题,或解决前人虽然提出但没有解决或没有解决好的历史课题。但是,后人怎样处理好已有的思想材料同现实的物质的经济的事实之间的关系呢?是以已有的思想材料作为出发点,还是以现实的物质的经济的事实作为出发点呢?显然,他们的思想应该扎根在时代的土壤之中。恩格斯还指出,历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开始。这说明,后人的思想进程即逻辑起点必须同相应的历史进程相统一,而历史的起点也应是逻辑的起点。一旦逻辑与历史亦即思想进程与历史进程发生错位,就会导致理论的错误和实践的失败。然而,思想进程与历史进程相统一,并不意味着思想进程必须处处跟随着历史进程。恩格斯又指出,历史常常是跳跃式地和曲折地前进,如果必须处处跟着它,那就势必不仅会注意许多无关紧要的材料,而且也会常常打断思想的进程,所以,思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正的,然而是按照现实的历史过程本的规律修正的,这时,每一个要素可以在它完全成熟而且有典范形式的发展点上加以考察 。恩格斯的这些思想对我们研究行政学美国化(以及行政学中国化)的理论支点与挑战也具有方法论的指导意义。在美国行政研究发轫期,一方面注重从已有的思想材料出发,选择和确立行政学的理论支点,另一方面注重物质的经济的事实与投身政治改革,为现实的政治体制改革提供理论依据。学科创建中往往强调的是理论范式的创造,因而行政学初始时期在研究风格上带有很强的宏观、抽象的色彩。这种研究风格不仅和美国注重实证分析的传统不相一致,