乔耀章：略论发展与公共政策之唯物辩证关系

一般说来，"发展"（development）有别于"进化"（evolution）,发展指人类社会以及它的某一方面的质的演进过程，进化则指称自然界的演进过程。如果社会的演进过程长期处于阻滞状态而不能发展时，那么，"改革"（reform）或"再进化"（revolution）亦即社会改革或社会革命就会来临，从而为社会发展开辟道路。

社会有广义和狭义之分。广义社会是指一个基于一定生产力和生产关系，经济基础与上层建筑构成的宏大的巨系统，它由经济、政治、文化以及社会等子系统构成。狭义社会是指构成广义社会之一的社会子系统构成。狭义社会是指构成广义社会之一的社会子系统的社会。由此，社会发展就有广义社会和狭义社会发展之别，其中，广义社会及其发展则由社会的经济发展、政治发展、文化发展以及狭义的社会发展等构成总体性的社会发展。总体性社会发展有赖于或寓于社会各子系统的发展之中，并通过各子系统的发展得到体现。各子系统的发展各有其独特的发展规律，它们既不能相互割裂，也不能相互替代，它们在非平衡的相互作用中，互为条件，互为目的。狭义社会及其发展主要是指以全体社会成员为对象的教育、科技、文化、艺术、医药卫生、体育等公共事件的发展，广泛涉及公共教育、公共卫生、公共交通、社会保障、环境保护、公共安全、妇女儿童残疾人员权益保护、城镇化、外来人口管理等等社会事业的发展，它们的发展决定、制约和影响着社会的经济发展、政治发展和文化发展，狭义社会发展是社会经济发展、政治发展和文化发展的出发点和落脚点。

社会发展在其纵向性即时间维度上表现为社会的可持续发展和非可持续发展（断裂）的周期性的统一。其内涵式一种自我否定式的发展，一种后浪推前浪式的承续性发展，因而具有根本质变的性质。这就要求作为社会主体的人们历时态地处理好社会的历史、现实和未来的相互关系，处理好古人、今人和后来人之间的代济关系，以谋求代际之间的可持续发展与和谐发展。

社会发展在其横向性即空间维度上表现为社会的协调发展或和谐发展与非协调发展或非和谐发展的周期性的统一。其内涵是一种共生性的非平衡式的发展，一种不是非此即彼，而是亦此亦彼的分轻、重、缓、急式的发展，因而最有量的累积的性质。这就要求作为社会主体的人们共时态地处理好不同社会地域或不同社会区域、不同社会领域（经济、政治、文化、社会）、不同国家（中国与世界）之间以及社会发展与自然界之间的关系，用以谋求社会地域、区域、领域之间的和谐发展以及中国与世界之间的和谐发展。

社会发展是一个自然历史过程。它源于社会内部的基本矛盾运动，归根结缔源于社会生产力与生产关系的矛盾运动。生产力的发展是一个自然历史过程，生产关系的发展也是一个很漫长的过程，而且新旧生产力、新旧生产关系往往交织在一起，互相竞争，互相遏制，当然也有某种互相借鉴、互相学习、互相合作的情形。就社会发展动力而言，一方面是社会自身发展，另一方面则是社会政治上层建筑的国家政府、公共政策的发展。从特定意义上说，社会发展不自行。公共政策的发展是社会发展历史中一个重要组成部分，在很大程度上，社会发展都是在公共政策发展的推动下展开的。

总体性的社会发展或纵向的历时态的社会发展，常常表现出非可持续发展，这种情形往往同社会制度的选择，同战略性、全局性的公共政策的制定与执行有关。这就需要政党、国家和政府适时地革新制度，调节相关的公共政策，从而体现公共政策的与时俱进，以保证实现和维护社会的可持续发展。

区域性、领域性的社会发展或共时态的社会发展，常常表现出非平衡性的发展，这种情形往往同社会体制、社会机制的运行，同策略性、局部性的公共政策的制定与执行有关。这就需要政党、国家和政府适时地改革体制、机制，调节相关公共政策，从而体现公共政策的职责重心的位移，以保证实现和维护社会的全面而相对平衡地发展。

既然如此，公共政策同社会发展的契合程度就显得非常重要。公共政策同社会发展的契合度往往表现为两种时态、三种情形。两种时态如上文所述，公共政策与历时态社会发展相契合，这种契合关照到社会发展的历史、现在和未来；公共政策与共时态社会发展相契合，这种契合关照到社会发展的不同地域、不同区域、不同领域等。三种情形如：其一，公共政策滞后于社会发展，公共政策表现为一定程度的自发性、被动性；其二，公共政策基本同步于社会发展，公共政策表现为一定程度上的自觉性、主动性；其三，公共政策前瞻于社会发展，公共政策从自发转向自觉，从被动转向主动。伴随着人类社会从农业社会到工业社会再到后工业社会的发展，公共政策告别自发、被动状态而走向自觉主动的节奏不断地加快提速，日益加快着社会发展得节奏。以至人们从辩证的而不是唯物的意义上形成这样的认识：是公共政策的决定、制约着社会发展的状态，有什么样的公共政策，才有什么样的社会发展，而不是相反。这是由于公共政策所具有的某种建构主义性质决定的。

既然公共政策之于社会发展是如此的重要以至于不可或缺，那么，制定和执行什么样的公共政策对于社会发展来说就显得更加重要。关于什么是政策，什么是公共政策？国内具有普识性权威的《辞海》将政策定义为：国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则。国内学者一般认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、书面或口头声明对政策和指示以及行动计划与策略。亦即公共政策是公共权威指定的社会生活的行为准则和行为依据，它是为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程所产生的策略。美国学者迈克尔罗斯金等人在《政治科学》一书中，对政策是什么工作如下四个相关界定：其一，公共政策就是政府选择做什么或不做什么；其二，政策是政府所"做"的任何事情；其三，政策是政府正在"试图"去做的事情；其四，政策是政府试图要做的事情和实际发生的事情之间的一种关系。好的政策制定者会认识到政策需要不断修正以解决问题，有些问题还可能是由以前的政策造成的基础。与其他公共政策相比，经济政策具有优先性，它影响着所有的其他政策，每一个政治学家在某种程度上都应同时是一个经济学家。

根据国内外学者对政策、公共政策的界定，我们似乎可见：第一，政策或公共政策对于政府（无论是广义的还是狭义的政府）来说是一个同义语，其共同性特质在于政策具有着的公共性亦即政治性，带有强制性、规范性和引导性。第二，社会生活及其发展在时间维度上涉及到古往今来及其未来，在空间维度上涉及到社会的所有方面和领域，公共政策在应然层面上理当全面关涉到，应处理好"全面"做、"选择"做、正在"试图"做的关系，不能因公共政策的缺位、不作为而造成社会的非可持续发展和非平衡、非协调、非和谐的发展。第三，要处理好"政策际"之间的关系，尽可能避免一项公共政策成为新的社会问题的根源，使新政策往往成为解决旧政策所造成的问题，而且，由于缺乏政策际之间关系的协调，造成政策与政策之间相互矛盾、相互冲突和资源耗损。第四，虽然（公共）经济政策具有先优性，它影响并制约着所有的其他政策，但是，公共政策毕竟不只有（公共）经济政策，还有诸如公共政治政策、公共文化政策、公共社会政策等非公共经济政策。就如同经济政策作为一项基础性的公共政策，它折射出公共政策的政治性、公共性，但毕竟不能视同为其他公共政策一样，公共政治政策、公共文化政策、公共社会政策由公共经济政策决定并能动地反作用于公共经济政策，但也不能直接视同为公共经济政策。政治政策、文化政策、社会政策也是公共政策的重要组成部分，没有或忽视、淡化非公经济政策的公共政策是不完善的公共政策。

无论是广义的还是狭义的社会发展，无论是历时态的总体性的可持续发展与非可持续相统一的发展，还是共时态的各领域的平衡与非平衡相统一的发展，都是一个巨系统的自然历史过程，与此相适应建构起来的公共政策也是一个巨大的公共政策系统或体系，也具有自然历史过程性。如果本文所论及的公共政策系统分别由公共经济政策、公共政治政策、公共文化政策和公共社会政策组成能够成立的话，那么公共政策问题是一个既有当下性，又不乏历史性、未来性的问题，既是地域性、领域性又是全国性，而且在全球化背景下，更是一个全球性的问题，虽然政治学、公共管理学对这一问题讨论的最多，其实它还是一个涉及哲学、法学、经济学、文化学、社会学、历史学、伦理学等全学科的问题。相对于总体性社会发展来说，公共政策系统的每个子系统给予公共政策在其相互作用过程中的地位和作用及其演变态势是有着不同情形的。一般说来，在一个常态的社会发展中，公共政策重心运行周期往往是从公共社会政策向公共经济政策向公共政治政策再向公共文化政策直至向公共社会政策的回归。而在一个非常态或转型社会发展中，公共政策重心运行周期往往表现为从工政治政策向公共经济政策再向公共文化政策最后向公共社会政策的位移与回归。这同获得性政府职能及其重心位移趋向是相一致的。改革开放以来，我国社会发展的重心及其公共政策重心的位移及其变迁的轨迹大致如是。应当指明的是：社会发展的中心问题是经济发展问题，具有恒久意义，社会发展的重心问题则因应时空条件而转移。

总之，在谋求社会稳定和可持续、全面、均衡、和谐发展的历史进程中，政府不失时机地出台和不打折扣的贯彻执行与之相适应的公共政策体系是不可或缺的。为此，要求政府在制定和执行公共政策的过程中，尽可能防范工具理性、理性主义、实证主义、道德理想主义过度的侵向，立足于中国特色社会主义初级阶段小康社会的现实基础，走出公共政策的"去政治"、去理性的"唯科学"、"唯精英"、"唯实证"及公共道德缺失的困境，使公共政策体系的制定与执行不断地趋向科学化、民主化、法制化和道德化。

原载于《领导理论与实践》2007年第6期。