韩东屏：制度安排者决定制度演变

内容提要：由于全球学界各种已有的制度演变理论（通常被不够周延地表述为“制度变迁理论”）都不尽如人意，这就需要尝试提出新的制度演变理论。制度作为组织制定的普遍有效的固定指令，并非永远不变，而是会呈现时有时无、断断续续的演变，并有制度增减和制度变迁这两种形式。既然制度是由组织制定的，其变更就只会是组织做出的，而组织不论是创立还是变更制度，都是为了实现自己的目的。但由于组织中有权以组织名义制定制度的制度安排者存在多种类型，这就使制定或变更制度的目的所实现的不一定是组织本身或全体成员的目的，而是制度安排者自己的目的。不管是哪种类型的制度安排者，均会在四个特定节点变更制度。同时，制度也会在变换制度安排者之后发生变化。因此，所有制度变更都是因为制度安排者要变，都是制度安排者的制度意图起了决定作用。虽然有五个方面的外部因素会对制度安排者的制度意图产生影响，但都起不了决定作用。既有制度究竟能不能变，尤其是究竟何时变和怎么变，最终还是得由制度安排者决定。

关键词：制度演变、制度增减、制度变迁、制度安排者、制度意图。

韩东屏，华中科技大学哲学系

随着制度主义的解释在政治学、社会学、经济学、管理学、哲学和历史学的兴起与流行，已经有越来越多的学者开始将制度视为导致经济、政治乃至整个社会变化发展的一个重要变量。如果这样的解释是有效的，那么，制度本身又是如何演变的？显然，无论是避而不谈这个问题，还是谈不好这个问题，都势必会影响到制度主义解释的效力。

事实上，全球学界对制度演变（通常被不够周延地表述为“制度变迁”）已有不少说法，只是都不尽如人意，这就需要还有新的制度演变理论提出，而本文就是在做这样的一种尝试。

一、制度演变释义

说制度演变，不能不先定义制度。

与将制度等同于规则的中外学界主流观点不同，我认为制度仅属于规则中的正式规则，即由组织制定的规则，包括法律、法规、体制、建制、政策、政令、纪律、规章等具体形态。而规则中的非正式规则，即由人们约定俗成的习俗、道德等，则不属于制度。[1]做出这样的界定和区分是有必要的，因为规则本来就有专门制定和约定俗成之分，若将二者不加区分地混在一起谈，焉能不乱？所以，制度本体论中诸多充满争议或解释不清的问题，包括制度的本质、起源、结构、功能等等，自然也包括本文所要讨论的制度演变，都极有可能是由这种混同所致。

作为制度上位概念的规则，属于符号文化中的用于指令人的实践的指令文化，由于它内含的要人“做这个”、“不做那个”之类的命令，既不是只对某个特定的个人所下达的命令，如“张三现在去送信”、“李四每天早上负责打扫办公室”，也不是针对所有的人所下达的一次性命令，如“下午所有的人都来开会”，“明天大家都去上街搞宣传”，而是对一定群体内的所有人下达的可持续有效的如何作为的指令。因而规则就是在一定群体内对所有人普遍有效的固定指令，而制度就是由组织制定的对所有成员都普遍有效的固定指令。

制定制度的“组织”，是广义组织，它既包括社会中的组织，即政府、军队、企业、医院、学校、研究机构、社团、教会等种类不一和数量众多的小于社会的“社会组织”， 也包括“社会”这种唯一能将上述所有社会组织都囊括于自身的超大组织。因而由组织制定的制度也有社会制度和社会组织制度之分。组织之所以会制定制度，从根本上说，在于要用制度的指令来规导、统一其成员的行为方式和行为方向，以实现组织的目的或目标。

虽说制度属于固定指令，具有非固定指令所没有的稳定性，不过这种稳定性并不意味着制度一旦出现就永不变化。所有人类社会历史的经验事实都表明，不论哪种制度或哪个社会中的制度，都会在某一时刻发生变化，并且这种变化既没有统一的时间表，也没有一定次数的限制。而制度在时间上的这种时有时无、断断续续的变化过程，就构成了制度的演变和演变史。

此处所谓制度变化“没有统一的时间表”，是指制度发生变化的那一刻或迟或早会来，迟的可达千百年之久，如等级制就在各大文明民族的历史上持续了两千多年才变；早的则只有几天，甚至朝令夕改，如我国2013年修改的交管法把机动车闯黄灯也定为违规受罚行为，但没实施两天，就又取消了这项规定；又如2015年4月1日，重庆市卫计委和物价局共同喊停了已实施七天的医疗调价规定，恢复原医疗服务项目收费规定，据说是因为新规定对需要长期治疗的患者考虑不周。[2]所谓制度变化“没有一定次数的限制”，是指一种制度只要长期存在，就总存在不断变化的可能，而不会凝固在某一个点上，如与人类社会相伴而生的经济制度、政治制度就是如此，它们不仅在以往的历史中已经发生了多次重大变化，而且在今后还会发生无限次的变化。

制度演变的具体情况和形式无法尽说，但归根到底不外乎两种基本类型，这就是制度增减与制度变迁。

制度增减即制度在种类或数量上的增加或减少。其中，制度的增加是指在既有制度的种类或数量的基础上，又出现了新的制度或前所未有的制度，如我国当代实行的计划生育政策、环境保护法、珍稀动物保护法等，就是过去时代所不曾有的制度。制度的减少则是指某个制度或某些制度的消失，使整个既有制度的种类或数量减少了，如我国最近几年在简政放权中对许多政府审批制度的取消，就属于这种情况。

与制度增减不同，制度变迁作为制度演变的另一种类型，体现的是制度在内容方面的变化，即制度在内容上出现了由这种规定变为另一种规定的情况。这种变化，既可以发生于某一具体制度，如机动车管理制度从新车上牌没有限制变为有限制；也可以发生于某一领域制度，如经济体制从计划体制变为市场体制；还可以发生于多个领域制度甚或制度整体，如中华人民共和国建国后，社会在政治、经济、文化和民生诸领域的制度安排，与之前的中华民国时期相比，在内容规定上都发生了巨大变化。

二、制度演变的主谋

制度为什么会发生变化？其原因何在？

经济学方面，舒尔茨说是为了适应人的经济价值的提高[3]，科斯和诺思说是为了降低交易成本获得更高的效率[4]，哈耶克说是制度自发的演化过程[5]。政治学方面，摩尔说是革命造成的，道宁说是战争引发的。[6]哲学方面，马克思和恩格斯说是生产力的发展使然：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是产生了同旧的私有制关系不再适应的新的生产力的必然结果。”[7]后来，又有比较政治学的历史制度主义综合各家之说，将制度变化说成是革命、战争、经济、技术革新等多种社会因素起作用的结果。[8]我认为，以上这些说法都有某种程度的正确性，但又都不够准确,包括最后那个试图说得全面的说法。

我们已知，制度是由组织制定的。既然如此，制度的任何变化，不论是制度的增减还是制度的变迁，也都只能是由组织做出的，而不可能是哈耶克说的制度自发，也不会是战争、经济、技术和生产力这些既非制定制度，亦非改变制度的人类活动的直接结果，尽管它们可能会对组织制定或改变制度的活动有某种影响。

组织是一种主体性存在者，但不论是社会还是社会组织作为主体，都没有本能欲望、潜意识和情感这些仅属于个人主体的非理性意识，因而组织做任何事情都不可能是没有明确意图的非理性行为。如是，制度发生变化的原因，必然就是组织变更制度的意图。正如组织制定制度是为了实现组织的目的（或目标）一样，组织变更制度也仍然是为了实现组织的目的。具体说来，组织增加某种新制度，会是为了实现组织的某种新增目的，或为组织的某种新增目的服务，而组织减少制度或更改既有制度，则会是为了更好或更有效地实现组织的既有目的。如果不是这样，组织便没有任何必要来变更既有制度。不过，这一说法只是从应然的角度出发得出的结论，如果是从实然的角度出发来看问题，制度演变的原因就不是这么简单。

组织的所有行为，自然也包括组织制定制度和变更制度的行为，实际上都是由组织中的人做出的，而不是由无人身的概念性的抽象组织直接做出的，它也无法做出。组织中有权制定制度或变更制度的人，可称之为“制度安排者”，负责制度的设计、选择、确定、出台、解释和变更。因组织有社会和社会组织之分，所以制度安排者也有社会制度安排者和社会组织制度安排者之分。

人类社会历史的经验事实表明，在社会这个最大的组织之中，社会制度安排者有可能是社会的所有成员或其代表（如原始公社时期），也有可能是社会中的部分成员或其代表（如掌握政权的利益集团内部实行民主的社会时期），还有可能是对社会实行垄断的少数几个人（如阶级时代的西方寡头政治时期）甚至某个人（如阶级时代的帝王时期），这就使得社会这个最大组织变动制度的原因复杂化。

当社会制度安排者是社会中的全体成员时，他们制定或变动制度的意图，同时也就是社会这个最大组织的意图，也就是说，是为了实现社会的目的。因为社会是由众多个人天然集聚而成的组织，所以只有全体社会成员的意图，才真正算得上是社会的意图，只有根据全体成员的意图推出的制度，才实现的是真正的社会的目的。

当制度安排者是社会中的部分成员或少数几个人甚或某个人时，他们制定或变更制度的意图，就只会是部分人或几个人或某个人的意图而不是社会的意图。或者说，名义上是社会的意图，实质上是他们（或他）自己的意图。因为这时的所谓社会目的，已不是社会中每个人的目的或全体成员的目的，而是部分人或少数人或某个人的目的。

当制度安排者是社会中全体成员的代表时，不论是由全体成员共同推选的代表，还是自我命名或自我标榜的代表，他们制定或变动制度的意图，都存在两种可能的情况：一种情况是其制度意图确实能代表社会或全体社会成员的意图，制度的制定或变更实现的确实是社会的目的；另一种情况是其制度意图不能代表社会或全体社会成员的意图，制度的制定或变更所实现的是他们自己的目的，或曰虚假的社会目的。

为什么当社会制度安排者是社会中的部分人或几个人或某个人时，他们以社会的名义所制定或变更的制度，