王卓君 孟祥瑞：全球视野下的国家治理体系：理论、进程及中国未来走向

构建现代国家治理体系是中国行政体制改革的总体战略目标，也是政府角色定位及其治理方式现代转型的核心问题。当前我国的治理图式，其价值伦理、运行方式与体系建构囿于政治体制和政治生态，尚未能从全球视野的高度形成国家治理的适应性谱系。全球化进程中的资本流动、技术转移与文化交融不断改变着经济基础和意识形态，作为上层建筑的国家治理体系必然随之嬗变并趋向完善。正如马克思在《德意志意识形态》中写道，“各民族的原始封闭状态由于日益完善的生产方式、交往以及交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越是彻底，历史也就越是成为世界历史。”[1]因此，亟需从全球视野厘清国家治理体系的内涵和属性，梳理国家治理体系的嬗变与谱系，进而窥探中国国家治理体系现代化的问题与进路。

一、全球视野下的国家治理体系：内涵与属性

(一)国家治理体系的内涵

国家治理体系(governancesystem)是伴随国家治理现代化进程渐成的，蕴含治理理念、结构与过程三重涵项的系统架构或网络。从不同维度看，对国家治理体系的解读不尽相同。从治理范围上看，主要包括政府治理体系、社会治理体系和市场治理体系等方面；从治理内容上看，应该包括常态治理体系、非常态治理体系――譬如常态的环境治理体系，非常态的危机治理体系等。按照系统论的观点，国家治理体系是由价值、制度和行动三个层面构成的一种橄榄型的结构，三个层面形成了一个循环往复相互回应的闭合系统。在此系统中，由政府、市场与社会三者耦合而成的中层子系统既传递和彰显着顶层核心子系统的战略决策和价值向度，又推动和维系着底层保障子系统的制度选择与行动表达。现代国家治理体系的构建是现代化进程中的必然趋势，这种趋势意味着国家治理思路的调整以及对传统治理体系的扬弃。因此，对“国家”与“治理”的理解与把握是阐释国家治理体系理念演变、角色位移和功能消长的重要思路。

“国家”的本质是打开全部国家问题的一把钥匙。马克思主义认为，国家是多方博弈规则的提供者，社会冲突与矛盾的缓冲者与既定政治秩序的维护者。国家作为阶级统治的工具，为赢取合法性与权威，始终以“居于社会之上”的身份出现，“代表”社会的普遍力量来维继政治秩序并约束个体行为。在现代国家中，这种普遍力量即表现为国家治理体系的功能体系、制度体系及方法体系。杰索普则强调国家治理体系的“兜底效用”，他写道“国家是在治理的其他子系统均失败的情况下，作为最高权力机关负责采取‘最后一着’的补救措施。”[2]由此可见，国家不仅是治理规则的主要制定者、制度安排的执行者，也是治理子系统失效的最终责任承担者与最后的求助对象，是“同辈中的长者”。弗朗西斯・福山从有效性的视角探讨国家治理体系的重要作用，他不无担忧地写道“国家不能采取治理行动来消除制度不均衡和国家维持一种无效率的制度安排，这两者都属于政策失败。”[3]毋庸置疑，国家的角色在国家治理过程中至关重要，且自国家产生以来，国家治理体系就随之产生。国家在某种意义上担任着“元治理者”的角色，它必须平衡政府、市场与社会等多个层次的治理，担当价值传播、制度设计、执行监督的任务，进而促进各类治理主体的自组织。

“治理”的概念是理解国家治理体系内涵的关键。关于治理的概念，有诸多不同的理解，从全球视野来看，大抵是从“过程论”和“系统论”两个方面来界定的。[4]“过程论”的视角研究颇丰，如《欧洲治理白皮书》将治理定义为“影响到欧洲的权力行使，特别是从开放、参与、责任、效率与和谐的观点出发的程序和行为”。[5]罗伯特・罗茨强调，“治理作为一种改变了的有序统治状态，是一种新的管理过程。”“系统论”的视角也被广泛关注，如库伊曼认为，“治理的任务主要在于系统的构建(解构)与协调。”[6]詹姆斯・罗西瑙主要从治理与政府统治的区别作出界定，他指出，“治理是指共同目标支持的系统性活动”。[7]笔者以为，无论是从“系统论”还是“过程论”视角去建构或是解构治理的概念，都不可否认治理是一种内涵丰富的社会现象，既包括国家行为、政府机制、市场规则，也包含非正式规则、非政府的机制。治理理论中关于国家、社会、民众三者之间关系的阐述，蕴含着国家治理体系“治理目标”与“治理手段”的逻辑密码。

综上所述，全球视野中的国家治理体系是治理理论从更高的要求和更有效的角度对国家治理结构的重新建构，兼具“治理目标”与“治理手段”的双重涵义，其实质上折射出在现代化和全球化背景下从“统治”走向“治理”的理念革新，也是对原先国家传统统治方式各种不可治理性的回应。

(二)国家治理体系的属性

根据阿什比的“必要的多样性定律”，国家治理体系的治理结构需要与治理对象系统的复杂性相契合，这种契合性可视为国家治理体系通约的一般属性。具体说来，这种一般属性蕴含异质属性、阶级属性、民主属性和发展属性四重要素。国家治理体系的现代化进程在任何国家都不是一帆风顺更远非一蹴而就，而是经历了复杂而漫长的演进过程。凡是宣称摆脱了封建专制、神权至上的现代国家，其治理体系几乎都要遵循这一一般属性。

1.国家治理体系的异质属性

异质性(heterogeneity)是指种类之间的不均匀性和不可通约性，尤其指个体不同种类属性之间的不可通约性。从全球视野来看，世界上任何国家的治理体系都不会是完全相同的，这可以理解为国家治理体系的异质属性。国家治理体系构建之初的历史语境与逻辑起点，通常会缔造治理体系变迁的路径依赖。正如巴林顿・摩尔指出“一国历史本身制约着该国的现代化的路径和时间选择，因为各种政治模式的历史前提是大相径庭的。”[8]埃尔・卡蓝默也在《破碎的民主：试论治理的革命》引言中写道：“治理拥有自己的历史、文化和根深蒂固的传统……即便国家治理体系经历多次革命性改造，都难以改变其政治基因。”[9]因此，不同国家的政治发展进程、国家治理体系的演进路径都具有鲜明的异质色彩。近代以来，美国建国之初通过利益博弈与阶级妥协所形成的联邦共和制，铺就了美国国家治理体系的变迁路径。英国的国家治理体系则服务于“市民社会”和作为政治中心的议会，这也是由英国议会制约王权的制度语境决定的。德国则传承了普鲁士“内政优位”的国家治理体系，以军事为中心的治理为日后法西斯主义的兴盛铺平了道路。异质性昭示了国家治理体系与现代化的多元契合性，有助于消除对治理结构与方法的单一维度追求，也有助于深化对政府治理结构、市场治理规则和社会治理方式的深层透视。

2.国家治理体系的阶级属性

一般说来，国家阶级话语权的归属、阶级地位以及阶级构成决定着国家治理体系的价值伦理、治理主体与治理结构。处于主导地位的阶级所遵奉的价值伦理、所采取的制度安排及所依赖的社会力量，直接决定了国家治理体系的基本轮廓。也就是说，“国家治理体系具有阶级属性。”[10]无论是社会主义国家治理体系、资本主义国家治理体系、法西斯国家治理体系以及其他历史上曾经出现过的国家治理形态，都是统治或者领导阶级赖以建立与保障自身权威的阶级性统治方式。《共产党宣言》将国家治理体系的阶级性剖析得鞭辟入里：资产阶级为了摆脱周期性经济危机的困境，建立起以资产阶级为主导的国家治理体系，不断加紧对无产阶级的剥削和压迫。从全球视野看来，美国直言不讳地标榜其国家治理体系依托于基数庞大的中产阶级；法国国家治理体系的“阶级差异非但没有消失，反而有加重的趋势”[11]；英国和日本的国家治理体系则与以中产阶级为主体的“市民社会”紧密相连；中国的社会主义国家治理体系则是建立在以工农联盟为主体的无产阶级基础上。因此，国家治理体系的阶级性绝不等同于仅仅具有统计学意义的“阶层”，而是直接决定着国家治理的方式与向度。

3.国家治理体系的民主属性

民主是现代国家治理体系的本质属性，是区分传统与现代国家治理体系的根本所在。民主属性赋予了现代国家治理体系在内容、形式上的正当性与合法性，并且体现了公民社会在国家运行中的嵌入程度。从全球视野来看，国家治理体系的民主属性集中表现为萨托利指出的“纵向民主”和奈斯比特所说的“横向民主”。[12]美、法、英等现代国家的国家治理体系是一种根植于基层治理领域的横向民主治理结构，具体表现为以公民参与为核心的社会关系重组及治理网络的建构。借助于灵巧的制度安排、充分的协商与对话，基于民主属性的国家治理体系展现了卓越的治理能力并逐渐形成了治理领域的西方话语霸权。中国的国家治理体系则是“自上而下”与“自下而上”相结合的纵向民主结构。在这种结构中，各层级治理主体通过倾听自上而下的声音保持顶层的治理决策的权威与行动的一致性，并通过自下而上的协商民主架起了公民社会与公共权力之间的桥梁，彰显了合作、和谐的民主治理文化底蕴。总体来说，建构基于民主属性的现代国家治理体系既是传统国家向现代国家转轨的基本任务，又是吸纳公民及第三部门组织参与治理过程、最大限度增进公共利益的重要举措。

二、全球视野下的国家治理体系：嬗变与谱系

政府治理、市场治理和社会治理的互动与耦合，多元治理主体内部的权责矩阵关系，构成了现代国家治理体系嬗变的两大主轴。前者聚焦于政府、市场与社会的治理边界与职能划分，形成制度供给、政策执行与外部约束的纵向合作治理框架，从而共同应对国家治理过程中的政府失灵、市场失灵及社会失灵问题；后者的核心问题是在厘定各治理主体权责的基础上，建立治理主体内部的横向合作关系，以提升国家治理体系的治理能力和整体绩效。从全球视野来看，现代国家治理体系历经科层治理体系、竞争性治理体系、网络治理体系和整体性治理体系四种形态，这些治理体系共同绘就了国家治理体系现代化的谱系变迁。

科层治理体系是一种追求治理效率与权威，治理方式技术化、理性化和非人格化，蕴含浓厚“工具―目的主义色彩”的“官僚化”治理框架。科层治理是韦伯的官僚制理论与现代治理理论相结合的产物，其合法性并非建立在血统论、种姓制度、世袭制或情感依赖之上，而是否定君主权威抑或“祛除巫魅”成为既定的治理规则，信奉等级分明的科层制度、细密的社会分工以及个人活动的理性化与工具化。科层治理体系以规范约束和外部激励为主要治理策略，其治理权力配置呈现出“金字塔式”的治理格局。在横向上，治理权力依职能分工，治理主体内部各司其职，通过内部协调机制实现多元合作；在纵向上，治理权力据治理层级授权，上级治理主体因效率之需，通过政治权威和政治命令对下级治理主体实行单一向度的管理。1979年英国工党与保守党达成的“战后协议”强调“政府有权对其他治理主体的行为进行监督、仲裁和处罚，这表明此时的英国国家治理遵循典型的科层治理方式。”[13]1978年文官制改革前的美国国家治理体系，也是较为典型的科层治理体系，充分体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。科层治理体系据效率导向合理分解权力，奠定治理主体横向与纵向有效合作之基，在一定程度上减少了治理的不稳定性并规制了治理空隙之间的制度安排。然而，尽管科层治理体系已被时间与实践证明是与现代国家治理相匹配的一种治理模式，其仍存在忽视治理客体能动性、难以应对多样化治理需求等诸多不可忽视的缺陷。

20世纪80年代以来，随着社会利益结构的变化与企业化治理理念的流行，美国、英国、加拿大、新西兰等现代国家针对科层治理体系的缺陷与不足，由聚焦效率转向重视服务质量与治理客体的满意度，