刘长江 周忠丽：民主与腐败：以印度为个案的研究

【内容提要】 民主在某种程度上可以遏制腐败，是不言自明的道理。但在实行民主制特别是实行西方式代议制民主的国家中，却有许多国家深陷腐败而无力自拔。印度这个自称为世界上最大的民主国家，自独立以来，逐步由一般性腐败发展到政治腐败，再到制度性腐败，说明民主制度本身并不能自动遏制腐败，在一定条件下它还可能成为腐败的催化剂。民主制度要能够遏制腐败，要求所建立的是真正的而不是形式上的民主，而与制度建设同样重要的，是所选择的制度形式是否具有使其有效发挥作用的本土条件。

【关 键 词】民主/腐败/制度建设/制度缺陷/本土条件

进入21世纪，与人类社会在各个领域的进步和发展形成鲜明对比的，是腐败仍然广泛存在于世界各国，其差别仅在于腐败范围与程度的不同。对此，有学者明确指出：“没有一个国家可以宣布已经完全摆脱了腐败的困扰。”[1]腐败的普遍存在带来了一个需要回答的问题，民主可以遏制腐败吗？民主政治在某种程度上可以消除腐败已经成为不言自明的道理，但放眼世界，可以发现，已经建立了代议制民主的国家，大多数仍然深陷腐败之中。面对理论假设与现实政治的巨大反差，对民主与腐败关系的研究，显然不能通过理论假设和逻辑推导来进行，而只能从现实的个案切入，才能得到更为合理的解释。当今世界实行代议制民主的国家，许多属于亨廷顿所说的第三波民主的国家，如果将这些国家作为个案进行研究，很可能得出其民主化时间过短，仍然处于不成熟阶段的结论。因此，研究民主与腐败的关系，印度可能是最好的个案，这不仅因为印度被西方认为是世界上人口众多的民主国家，印度人经常为自己的民主制度而自豪，而且还因为印度所建立的代议制民主已经具有将近70年的历史。

腐败在印度的演变与发展

对腐败的定义，最为常见的是：运用公共权力谋取个人利益。一般将贪污和受贿视为腐败的主要形式。然而，腐败本身也会随着社会与时代的变化而发生性质与形式的变化。联合国在1997年对腐败作出了定义，在2011发布的《解决气候变化中的腐败风险》的研究报告中，对腐败进行了新的定义。按照2011年联合国的定义：腐败是为了私人收益，对赋予个人的权力的滥用。腐败的形式包括：贿赂、任人唯亲与裙带关系、贪污与挪用公款、敲诈勒索、欺诈、偏袒与庇护、大腐败(政府最高层领导人收受巨额贿赂或者挪用巨额公款)、小腐败(亦称为官僚腐败。即发生在下层公务员执行公共政策，提供公共服务过程中的腐败)、政治腐败(为了私人收益保留或者加强权力对政治权力的滥用)、操控国家(个人、集团或者企业为了影响法律、规则的制定，对国家行为进行控制。这是一种使腐败“合法化”的方式)[2](P8)。只要对印度独立以来腐败的演变历史进行一个简略的考察，就可以发现，虽然印度建立了代议制民主，却经历了从官员忠诚廉洁到收受贿赂这种历史最悠久、最普通腐败形式的发生并不断蔓延直至向政治腐败等最严重腐败形式的发展。伴随代议制民主发展的，不是公职人员忠诚廉洁的延续，而是腐败程度的不断升级与腐败范围的不断扩大。

1947年，获得独立的印度继承了英国人留下的政府体制，建立起英国式的自由民主制。“在摆脱了殖民统治的所有国家中，印度继承了最优秀的政府机构以及具有高尚道德和奉献精神公共服务部门。”“正是民众对具有高尚道德领袖的渴求使国大党赢得了政权。”[3]美国公共行政学理论家阿普来比在对印度政府和公职人员的状况进行考察后写道：“尽管存在着结构和程序缺点，绝大多数下层公务员收入很低，但总的情况却惊人的好。这儿的公务员，其道德水平远高于一般的忠诚。”“印度政府是世界上为数不多的具有最高忠诚水平的政府。”[4]

然而这种局面仅仅维持了不到10年，腐败就开始在曾经是社会表率的印度公职人员队伍中发生，而且在不长的时间内迅速蔓延，成为印度政府和社会不得不严重关注的问题。1962年，印度总理尼赫鲁的助手萨斯特里推荐印度著名的政治家桑萨南在已有的两个专职反腐败机构：特别警务处和中央监控司之外组建一个新的反腐败机构：防止腐败委员会，对印度的腐败状况进行全面的调查并提出预防和制止腐败的方案。1964年，桑萨南提交了《印度防止腐败委员会报告》。报告的数据反映出印度的腐败正在以令人难以想象的速度蔓延。需要说明的是，虽然这一时期腐败在印度迅速蔓延，但腐败形式主要为联合国定义、古已有之的最为普遍的腐败形式：受贿或者贪污挪用公款，所以，这个时期印度的腐败可以认为仍然处在腐败的初级阶段。为了遏制腐败的蔓延，印度政府制定了一系列新的法令，加大了对腐败的处罚力度。然而，此后的印度，不但并未按照美好的设想发展，反而在原有腐败形式的基础上，衍生出新的腐败形式，印度的腐败也发展到中级阶段。

美国国际发展机构的一位研究人员，在1970年前后对印度进行了实地调查后写道：“‘腐败的民间’传说到处流传，贿赂与裙带风是印度官方政策、学术研究和街头巷尾聊天议论的经久不衰的主题。”[5]这位美国研究人员的实地调查结果说明，腐败在印度第一次大张旗鼓的反腐败行动之后，已经开始出现裙带风等新的腐败形式，而1964年桑萨南提交的报告中并未提到这一类型的腐败，这可以认为是印度的腐败进入到中级阶段的最初迹象。到20世纪80年代中期，随着政治腐败在印度初露端倪，印度的腐败就完全进入到腐败的中级阶段。政治腐败在印度的出现，说明印度政府自1962年开始的反腐败举措基本失败。面对新的政治腐败，印度政府并未做出有效的回应，进入20世纪90年代直至21世纪，腐败在印度开始向最高阶段发展：联合国定义的所有腐败形式都在印度出现并达到令人震惊的程度，而且，印度还出现了某些未被联合国定义的腐败形式所涵盖的新形式的腐败。

在独立近70年后，印度的民主制并没有给它带来廉洁的政府与公务员队伍。相反，印度的腐败在不断升级，而印度曾经为人称道的公务员队伍，已经演变为：“没有责任心，妄自尊大，观念落后，阻碍发展。”[4]一句话，世界上人口众多的西方式民主国家，也是腐败花样繁多而且极其严重的国家。

制度的缺陷及其长期延续的原因

当我们对印度的腐败问题进行研究时，所谓制度的缺陷应该从两个方面进行分析：一是自由民主制所具有的缺陷，二是由国情所决定的印度的民主制度特有的缺陷。

自由民主制之所以被认为可以在遏制腐败中发挥作用，是基于这样一个假设：公民可以投票反对腐败的官员，迫使他下台。这个假设的前提是，所有公民都具有同样的政治偏好、同样痛恨腐败并同样热衷于政治活动，同样对所需要的信息有全面的了解和客观的判断。在现实的社会生活中，这种情况是不存在的，比德斯、韦尔奇和伦德奎斯的研究也证明，公民出于不同动机，可能会继续支持腐败的官员：“选民可能会容忍腐败的官员以换取经济的普遍繁荣；选民可能因为坚持自己先入为主的对政客的认识而不考虑其腐败行为；或者选民对官员的行为并不完全了解；选民将腐败仅仅看作是个人缺点，他们不支持有腐败行为的候选人，却继续支持其所在的政党。”[6]选民由于社会地位、政治偏好等方面差别，决定了他们对腐败官员将持不同的立场，而一人一票的选举并不能改变这一点。这种情况不但印度存在，其他实行自由民主制的国家同样也存在，比如意大利的贝卢斯科尼，虽然腐败行为严重，却三次当选为意大利总理，说明大多数选民并不一定会运用选票反对腐败的政客和官员。这无疑是代议制民主并不天然具有遏制腐败能力的原因之一，也是其缺陷之一。

自由民主制并不天然具有遏制腐败的能力，还因为其最重要的体现――选举已经与金钱紧密联系在一起。自20世纪70年代开始，世界大多数国家的政党陆续出现党员数量急剧减少的现象，导致传统以竞选集会为主要形式的选举动员方式无法继续发挥作用。同时，由于电视等现代媒体的出现，依靠现代媒体竞选成为主要的选举动员方式，但新的动员方式需要大量资金，如何筹集到足够的资金成为政党关注的首要问题，一位美国学者曾经就此指出：“近年来，竞选中的政党一直在扮演筹款者的角色。”[7]而政党筹集资金的过程就存在大量的进行交换的机会，腐败往往会在筹集资金过程中发生，这一点不仅在印度，而且在其他实行代议制民主的国家都一样，即使发达国家也不能幸免。在印度，为竞选而进行的资金筹集活动成为腐败的温床至少已经有30年的历史，而且，印度政党对资金的筹集经常不考虑来源的正当性。当然，“按照印度选举法的规定，政党应该将筹资账目提交选举委员会审计，但违反这一规定的行为从未受到过惩罚。”[8]这显然是自由民主制一个具有普遍性的缺陷，其弊端在印度则被加倍放大。

具有印度本土特色的制度缺陷，是印度宪法和法律中有利于官员的条款构成了对腐败行为的宪法与法律担保，或者说，虽然印度自称追求平等，但其宪法与法律制定包括反腐败机构权限的规定，体现的即便不是刑不上大夫，至少也是刑轻上大夫。1950年起草印度宪法时，对政府工作人员提供宪法保护的条款被写入宪法，印度宪法第311条规定：“在他(指受到指控者)获得说明原因的合理的机会之前，不要提议采取针对他的行动。”“这些旨在保护公职人员免受任意处罚的保护性条款，为那些被指控不道德和腐败的官员延缓针对他们的法律行动打开了方便之门。”[3]因为，受到指控者可以用各种方式来拖延获得说明原因的“合理的机会”。而“宪法第311条第2款进一步增强了公职人员在任期间的安全，使得反腐败机构采取针对腐败的惩处行动极为困难”[3]。“合理的机会”这个词汇之所以成为官员对抗腐败指控最强大的武器，源于印度最高法院对这个词汇作出了有利于官员的解释。印度最高法院对“合理的机会”这个词汇中的“合理”这个单词的解释是：提供给被告的“机会”只有同时具备三个条件时才能被认为是“合理”的：给被告提供机会，通过反复审核已提出的反对他的证据，否定自己的罪过并确定自己无辜时；对其本人和其他支持被告辩护的证据进行了审核时；对根据调查结果提出的惩处措施，已经详细说明了为什么不是强加于被告时。不难看出，在某个腐败官员受到腐败指控时，仅仅第一个条件，就可以使针对他的措施难以及时提出。而且，印度最高法院在对宪法第311条进行解释时，对针对腐败行为的调查方式增加了进一步的限制，这些限制只要受到腐败指控的官员认为调查人员先入为主，因而不公正时，即立即发挥作用。印度宪法第311条可以说是印度代议制民主制度的根本性缺陷，受到腐败指控的官员，运用宪法第311条保护自己的行为，但印度所有的法律和制度都无法干预这种行为。

了解了印度宪法与廉政制度中对政府官员的保护性和区别性对待的条款与制度安排，可以得出结论，印度的腐败不断升级的根本原因，在于印度的宪法、法律与廉政制度对官员行为的约束及对腐败的惩处皆失之于宽。存在于印度宪法、法律与制度中的根本性缺陷，意味着印度的民主实际上违背了民主的根本原则：所有人在政治权力上的平等。因此，印度的民主制度更多的是一种形式上的民主，其离实质性的民主还差之甚远。这也是印度的代议制民主无法遏制腐败的根本原因。

印度的制度缺陷对腐败的保护作用如此明显，为什么这个缺陷长期得不到纠正呢？这似乎又与政治学的常识相矛盾。政治学的基本理论中有一个常识，即认为，相比于其他制度形式，民主制具有更强的纠错能力，包括弥补制度缺陷的能力。为什么那些政治学中的常识性理论原则，一旦运用于印度的现实政治生活，呈现的却是另外一种景象呢？对这个问题的分析，除了从印度本土的社会与文化条件切入，别无选择。因为，任何一个国家的社会与文化条件，构成这个国家几乎所有正式制度的基础点击此处阅读下一页)