治理鸿沟：全球化与西方民主的危机

一场治理能力危机正吞噬着世界各大工业化民主国家。美国、欧洲和日本正不约而同地经历着政治衰退，这不是巧合，而皆是全球化所致。纵观整个西方开放社会，在全球化的影响下，选民对政府的期待与政府实际所能满足的要求之间正出现越来越大的鸿沟。人民日益增长的对善治的需求与政府实际缩水的治理供给之间严重失调，西方世界的权力和效用岌岌可危。

罗伯特・盖茨辞去在小布什和奥巴马政府连任近五年的国防部长职位后不久表示：“作为美国政治和文化中长期形成的极化趋势( polarizing trends) 的结果，显然我们已经越发无力行使最基本的政府职能。”深陷政治机能障碍期的不只美国，欧盟促进欧元区金融稳定的努力也因其内部成员国的分化而受挫。同时，日本政府在近五年内历经六任内阁，更迭频繁，软弱无力。

一场治理能力危机正在吞噬着世界各大工业化民主国家。美国、欧洲和日本正不约而同地经历着政治衰退，这不是巧合，而是皆因全球化所致。纵观整个西方开放社会，在全球化的影响下，选民对政府的期待和政府实际所能满足的要求之间正在出现越来越大的鸿沟。人民日益增长的对善治的需求与政府实际缩水的治理供给之间严重失调，西方世界的权力和作用岌岌可危。

工业化民主国家的选民正期待他们的政府采取措施，抑制生活水平下降，缓解由商品、服务及资本的空前流动所导致的日益加剧的不平等。他们还期望他们的代理人能处理愈演愈烈的移民问题、全球变暖问题以及其他由全球化所带来的连锁反应。但是，西方国家的政府却难以胜任。全球化冲击着国境线，在民主国家本可自由支配的政策杠杆周边埋雷，向国家能力发起挑战。全球化还驱使财富和权力由西方向其他日益崛起的地区转移，其不利因素集中体现在发达经济体的工人身上，他们也一反常态地开始拒绝政府对贸易和安全的控制。在主要的民主国家，政府难以抚平民众的忧虑，这加剧了公众的不满，也进一步削弱了代议制机构的合法性和有效性。

西方世界的这一治理能力危机来得很不巧。此时，国际体系受全球财富和权力重新分配的影响，正深处结构变化期。新兴国家中，有一部分是民主国家，如巴西、印度和土耳其，然而势头最猛的却是正在跻身世界经济前列的中国。全球化的赢家本应是自由社会，因为自由社会可以最有效地利用快速流动的全球市场。然而事实却是，西方民主国家在全球市场中屡屡受挫，而中国及其他一些中央集权国家却显得游刃有余( 其政府在很大程度上始终控制着政策工具，而这样的控制在自由国家已被废止) ，在从全球化中获利的同时，又能将负债控制在一定范围内。国家资本主义确实有其优势。

面对当今的全球权力再分配，西方除了其物质至上主义陷入危机外，其自由民主的现代性理念也面临窘境。美国、欧洲和日本亟需恢复其政治和经济的偿付能力。否则，自由民主在与其他现代化模式的较量中可能会很不好过，21 世纪的政治和地缘政治的主导权将前景难卜。

全球化与治理

全球化和数字时代的高流动性扩大了社会总财富，参与其中的发展中国家获得了空前的繁荣。投资、贸易和通讯网络的扩大深化了世界范围内的相互依存及其潜在的安抚作用。全球化所建立起的这些联系也撬开了非民主国家的大门，阿拉伯之春正是在社会媒体以及具有传染性的新闻信息急流的促动下横扫整个中东的。全球化似乎正在将西方的开放市场和自由社会模式播撒到全球的各个角落。

但是，事实恰恰相反，全球化及其所依赖的数字经济给西方世界带来了冲击，西方正面临着迄今为止最严峻的政治挑战之一―――治理能力危机。尽管这一危机有多重原因，但全球化的社会经济对世界主要民主国家的冲击却是首要的原因。去工业化与外包，全球贸易与财政失衡，资本和信贷过剩，以及资产泡沫―――全球化所带来的这些影响正在使民主国家选民饱受艰辛，而且首次体会到这代人未曾体会过的不安全感。2008 年经济危机所带来的伤痛尤为剧烈，但是祸根在更早之前就已埋下―――近20 年，世界主要民主国家中产阶级的工资停滞不涨，经济不平等问题日益尖锐，有人从全球化中大量获益，也有更多的人因全球化而受损。

这些趋势并非这一商业周期中暂时的副产品。它们出现的原因既不是因为金融行业管理不善，以及高成本战争中的减税，也不是由于前面的情况所导致的其他错误政策。正如丹尼尔・阿尔珀特( Daniel Alpert) 、罗伯特・霍克特( Ｒobert Hockett) 和努里埃尔・鲁比尼( Nouriel Ｒoubini) 近期所力辩的，停滞不涨的工资和日益加剧的不平等是两种情况合力所致： 一是数十亿低收入工人融入全球经济，二是信息技术应用于制造业所带来的生产率提高。全球制造能力远远超过了需求量，这让高工资的工业化西方经济体中的工人付出了沉重的代价。

西方选民中的失序和不满正在被全球不断加剧的跨国威胁―――比如跨国犯罪、恐怖主义和环境退化―――所放大。阿富汗的罂粟种植、也门的种族冲突、印尼的森林砍伐都造成了全球性的影响。此外，控制疏松的国界和不受欢迎的移民使西方选民感到被来自境外的事物频繁地侵扰着。美国在其与墨西哥的边界上修筑围墙，以及欧洲恢复边境巡逻队，都充分地说明了这一点。全球化讽刺般地使边界复活。

西方民主国家也被数字科技和信息革命所带来的社会经济影响冲击着。特别是在美国，互联网和有线新闻频道的扩散正在导致意识形态分化，而不是更有见地、更慎重的讨论。媒体所引导的竞选越来越耗费财力，这使得资金捐献者的影响力越来越大，特殊利益群体获利，广大选民愤怒。党派动员加剧着地区分裂，扩大了美国的东北部自由派地区与南方保守派地区选民之间的意识形态距离，类似的还有比利时讲法语的瓦龙人( Walloons)和讲荷兰语的佛兰芒人( Flemish) ，以及日本的农村地区与城市地区的选民。

面对经济胁迫、社会混乱和政治分裂，选民们将希望寄托在他们选出的代表们身上。但是，全球化一方面激起了人们对回应性治理( responsive governance) 的迫切要求，另一方面却又使得这种治理的提供极度短缺。在工业化的西方国家，政府已经进入了明显的低效期，主要原因有三个。

第一，全球化使自由民主国家的许多传统政策工具变得更加滞钝。美国政府频繁地求助于财政和货币政策来调整经济状况。但是，在全球性的竞争和空前的负债面前，刺激性的财政支出或美联储的利率调整对改善美国经济似乎都无济于事。国际市场的广度和高流速意味着其他地区的决策和发展―――中国在人民币升值问题上毫不让步，韩国现代汽车大大提升了其最新车型的质量，欧洲对金融危机反应迟缓，投资者和评级机构进行各种活动―――超越了华盛顿作出的决策。欧洲各民主国家曾长期依赖货币政策来调节国家经济运行中的波动。但是，自建立欧元区以来，它们已不再这么做。日本在过去的20 年里尝试了一个又一个经济刺激计划，却皆无济于事。在全球化的世界中，民主国家能够随意支配的有效政策工具已越来越少，因而也就越发难以掌控自己的未来。

第二，西方选民要求其政府解决的问题很多都需要相当程度的国际合作，不过这种程度的国际合作往往难以企及。权力由西方向其他地区转移，意味着当今世界这个大“厨房”里有了许多新“厨子”，有效行动不再主要依靠志同道合的民主国家之间的合作，而要依靠来自更广泛、更多样化世界的其他国家。美国现在正依靠G20 来实现世界经济再平衡。但是，处在不同发展阶段、在经济治理方法上持有分歧的国家很难统一意见。如何抑制全球变暖？ 如何有效地孤立伊朗？ 这样的挑战也要依靠各国协同努力，然而正如前面所言，这种协作还难以实现。

第三，民主国家在其选民感到满足并且达成共识时行动灵敏、反应积极，而在选民情绪低落、内部分裂时则行动笨拙、反应迟缓。而且，民主国家善于分配利益，却似乎不善于分担苦难。美国、欧洲和日本各自面临的政策挑战，对它们来说已经够艰巨了，却又存在公众不信任、立法僵局以及特殊利益群体争夺日益稀缺的资源等问题，使政府几乎不可能战胜挑战。民主国家无法采取有效的政策应对挑战，只会使得它们的选民更加失望，进而抛弃政府，政府也变得更加脆弱和不幸。这种恶性循环在人们对善治的需求与政府实际能提供的治理之间制造了越来越大的落差。

诚然，全球化对所有社会都有强大的侵入效应，并非仅对工业化民主国家。但是，美国、欧洲和日本恰恰因为对外开放且拥有更成熟的经济，才会尤其受到全球化弊端的冲击。相反，巴西、土耳其及其他新兴民主国家却从中获益―――经济潜力由发达国家向发展中国转移，尖端技术由发达国家向发展中国家传播，都使这些新兴国家获利； 而日益提高的生活水平又进一步促生了更强有力的政府。同时，中国等市场经济威权国家在当今这个国家间相互依存的全球化世界中则显得游刃有余。中国经济当然也有其自身的缺陷： 潜在的房地产经济泡沫、不良贷款、腐败、不平等等等。但是中国的稳健发展和日益繁荣表明，中国式的国家资本主义能够有效抗衡全球化的肆意冲击。据佩尤民调( Pew poll) 2011 年的一项民意调查显示，85%的中国民众对中国的发展方向表示满意，而这个数字在美国民众中只有21%。

治理能力危机在美国、欧洲和日本正在以不同的方式展开。然而，在这个世界即将迎来历史性的全球权力转移之时，整个西方正在共同经历一段奇特的政治衰退期。

极化的美国

党派对抗正使美国政治陷入瘫痪，其内在原因是美国糟糕的经济状况。2008 年以来，许多美国人失去了住房、工作和退休金储蓄。而就在这些挫折发生之前，中产阶级的工资还刚刚经历了连续数十年停滞不涨的状况。在过去的10 年中，美国的家庭平均收入下降了超过10%。同时，收入不平等也在逐年加剧，美国成为不平等现象最严重的工业化国家。截至2010 年，美国最富有的1% 的人口占有全国将近25%的收入。让美国工人遭此厄运的罪魁祸首便是全球化竞争，它使工作机会流向海外。此外，在这个数字经济中，许多最有竞争力的公司没有因此获得好处。Facebook 的预估身价大约是700 亿美元，它有2000 名左右的职员； 而预估身价350 亿美元的美国通用公司，在美国国内有7. 7 万名雇员，在海外还有20. 8 万名雇员。中产阶级并没有从美国顶尖公司的财富中分得一杯羹。

这些严峻的经济现实重新滋生了因经济财富增长而沉寂许久的意识形态分歧和党派分歧。在二战结束后的几十年间，广泛共享的繁荣将民主、共和两党聚拢在政治中心的周围。但是，在今天的美国国会中，中间派和两党合作都极其稀缺。民主党开展活动，争取更多的经济刺激、失业救济和向富人征税； 而共和党则激进地呼吁要削减政府开支。这样的意识形态分裂线往往与地区分界线重合，使得两党和解的前景越来越不明朗。加剧这种离心化的是破裂的竞选资金体系、两党的选区重划以及喜欢煽动而不是通告民众的广播媒体。

以上问题所导致的极化使美国陷入迷茫。奥巴马总统很清楚地意识到了这一点，这正是他为什么会在上任时承诺做一个“超越党派的”总统的原因。然而，奥巴马竭尽全力也没能重振美国经济、恢复两党合作，这暴露了美国国家政治经济系统本质上的机能障碍。他的7870 亿美元的经济刺激计划，在获得通过时没有一个共和党的众议院议员表示支持，因而无法拯救饱受债务、中产阶级就业短缺、全球经济放缓等问题困扰的美国经济。自从2010 年共和党在众议院取得控制权之后，党派冲突就成为阻碍几乎每一个问题取得进展的绊脚石。促进经济增长的议案要么没能通过，