李文良：中国国家安全体制研究

【内容提要】为了应对日益复杂多样的国内外安全形势，中共中央明确提出“完善国家安全体制”战略要求，并把“建立集中统一、高效权威的国家安全体制”作为总目标，这充分体现国家安全体制在国家安全工作中的重要地位。中国国家安全体制是指国家安全管理具体制度和行为规范的总和，其目的是为确保国家拥有安全状态和能力提供制度支撑。国家安全职能划分、国家安全机构管理制度、国家安全人力资源管理制度、权责机制和法律保障等构成中国国家安全体制的基本要素。对中国国家安全体制进行历史追溯，可以明晰不同时期的特点，把握国家安全体制发展的脉络。另外，我们必须清醒地认识到，对国家安全体制研究严重不足、国家安全职能划分模糊、国家安全机构建设乏力、国家安全法制建设滞后等问题制约中国国家安全体制功能的发挥，这些问题得不到及时解决将不利于化解中国国家安全面临的各种挑战。因此，科学合理界定中国现阶段国家安全职能、发挥中央国家安全委员会的功能、打造一支高水平的国家安全队伍等举措是完善国家安全体制的有效途径。

【关 键 词】国家安全体制/国家安全职能/国家安全法制/国家安全管理

习近平总书记在《关于“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”的说明》中指出：“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要”。因此，建立和完善中国国家安全体制势在必行。本文将对中国国家安全体制的内涵、历史沿革、存在的问题和完善举措等问题进行探讨。

一、中国国家安全体制的界定

在中国，大多数学者把“安全”看作是某一主体“没有危险、不受威胁”的状态。但从管理视角来看，“安全”还应有某一主体“免除危险、威胁”的能力。也即是说，某一主体只有“没有危险，不受威胁”的状态，而没有“免除危险、威胁”的能力，只能称作“半安全”或“准安全”。因为形成这种安全状态的内外因素一旦发生变化，而主体又没有免除这种威胁的能力或这种能力不足，则主体原来的安全状态就会失衡，立刻就会出现“危险、威胁”的状态。相反，当某一主体具有“免除危险、威胁”的能力，就会尽最大努力去消除这种隐性的或显性的不安全因素，确保其“没有危险、不受威胁”的状态得以维持。因此，“安全”具有状态和能力的双重内涵，二者互相影响、相互作用，互为因果。

从以上逻辑出发，我们可以把国家安全界定为“一个国家免受各种干扰、侵蚀、威胁和颠覆的状态和能力”。①深刻理解“安全”和“国家安全”的含义，对于我们界定中国国家安全体制具有一定的裨益。

中国国家安全体制是指国家安全管理具体制度和行为规范的总和，其目的是为确保国家拥有安全状态和能力提供制度支撑，主要包括国家安全职能划分、机构管理制度、人力资源管理制度、权责机制和法律保障等内容。

(一)国家安全职能的划分

国家安全职能是指国家安全组织及其工作人员在国家安全管理过程中所具有的责任和功能。国家安全职能在国家安全体制中占有重要地位，它主要解决国家安全目标指向问题，即“干什么”、“管什么”。国家安全职能既反映了国家安全组织及其工作人员的价值取向和基本任务，也是它(他)们活动内容的全面概括。同时，国家安全职能也是构建国家安全机构和配置国家安全工作人员的基础和依据，没有科学的国家安全职能划分，就不可能有完备的国家安全机构体系设置和合理的国家安全工作人员规模配备。就中国国家安全职能内容和范畴而言，既有一般性职能如军事安全职能、政治安全职能、国土安全职能、经济安全职能、文化安全职能、社会安全职能、信息安全职能等，也有运行性职能如决策职能、组织职能、协调职能和监督反馈职能。

(二)国家安全机构管理制度

国家安全机构管理制度是指有关国家安全机构设置、运行、效率等规则、程序和方式的制度性规定。国家安全机构的使命就是向社会提供国家安全产品。因为，国家安全产品属于公共物品，具有非排他性，国民个人不会花钱来购买，这种物品只能由政府或国家安全机构免费提供给社会所有的人，而不是社会中的某些人或某个人。因此，对作为国家安全管理主体和国家安全职能承担者的国家安全机构进行制度化建设，不仅是完善国家安全体制的重要内容，也是关系到国家安全体制是否高效的直接因素之一。目前，中国国家安全体制中的许多具体制度建设都是针对国家安全机构设置、运行、效能等的管理制度。当前，中央国家安全委员会、中央军事委员会、国防部、安全部、公安部、武装警察部队总部以及涉及国家安全有关方面的其他国家机构构成了中国国家安全管理机构体系。

(三)国家安全人力资源管理制度

国家安全人力资源管理制度是指有关国家安全人力资源规划、获取、维持和开发等规则、程序和方式的制度性规定。作为一种特殊的人力资源，国家安全工作人员既是国家安全机构的驾驭者，也是国家安全职能的具体实施者，没有他们的存在，国家安全机构只是空壳而已，国家安全职能也只能是纸上谈兵。为此，加强国家安全人力资源管理制度建设，是国家安全体制的重要组成部分。主要包括以下制度建设：第一，推进国家安全工作人员录用制度建设，坚持公开原则、平等原则、竞争原则和择优录取原则，把那些有志于从事国家安全工作又符合岗位条件的社会人才吸收到国家安全机构。第二，逐步完善国家安全工作人员的任免、升降、交流、回避、辞职和辞退等制度，把国家安全工作人员与工作任务有机地结合起来，实现人与事的最佳结合。第三，加强国家安全工作人员工资保险福利制度建设，为提高国家安全工作人员生活水平和战斗力提供强大物质保障。第四，加强国家安全工作人员培训制度建设。通过职前培训、任职培训、业务培训和知识培训等方式，不断提高国家安全工作人员的国家安全知识和业务技能，增强战斗力。

(四)权责机制

权责机制是指一系列有关国家安全职权、责任的规则和程序的有机结合。事实上，在国家安全体制中，无论是安全机构建立还是和国家安全工作人员的配备，除了依据承担什么样的安全职能外，都是遵循权责一致的原则进行的。国家安全机构及其工作人员在国家安全体系中的性质、地位不同，拥有的权力(职权)不同，承担的责任也就不同。这就意味着，国家安全权责不仅要分明还要对等。权责分明是指在国家安全权力体系划分中，要对不同层级、不同部门以及每个职位的职权以及相应的责任加以厘清；权责对等是指对于国家安全机构及其工作人员而言，没有无责任的权力，也没有无权力的责任，二者相辅相成，缺一不可。一般来说，国家安全工作人员因故意或失职而导致损害国家安全后果的，应承担责任，主要有政治责任、工作责任、法律责任和道德责任。

(五)法律保障

法律保障就是本着“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的准则为国家安全体制的建立、完善和实施提供法律制度支撑。第一，有法可依。国家和各级政府部门要与时俱进，追踪国内外安全形势，制定反映国家安全体制相关内容的法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规，使国家安全体制的建立、运行和完善等工作法律化、制度化。在中国，目前有关国家安全方面的法律有《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国武装警察法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国国家安全法实施条例》等。第二，有法必依。在国家安全体制相关工作中，如国家安全机构设置、国家安全人力资源管理等工作有法律规定的，必须按法律规定执行，不能任意主观臆断。也就是说，一切国家安全机构及其工作人员都必须守法，遵守有关国家安全的法律规定。第三，执法必严。如前所述，国家安全机构及其工作人员是国家安全职能的履行者，因而它(他)们被国家法律赋予一定的执法权。然而，当国家安全机构及其工作人员为了维护国家安全而行使执法权时，必须有法律上的根据，不得超出法律规定的范围行使执法权，更不允许滥用执法权，损害公民的合法权利和利益。第四，违法必究。在国家安全工作中，只要存在违法、犯法的事实，任何人，不管地位多高、功劳多大，都应依法承担应有的法律责任。

另外，中国国家安全体制的目标是为确保国家拥有安全状态和维护安全能力提供制度支撑。一般来讲，安全状态和能力主要表现在免干扰状态和能力、免侵蚀状态和能力、免威胁状态和能力以及免颠覆状态和能力等四个方面。也就是说，只有当国家安全体制功能发挥使干扰、侵蚀、威胁、颠覆中国国家安全的国内外因素都不存在或虽然存在但不足以影响中国国家安全时，我们才可以说中国国家安全体制为确保国家安全处于“免干扰、侵蚀、威胁、颠覆状态和能力”之中提供了制度保障。

二、中国国家安全体制的历史沿革

改革开放以来，1983年，中央政府首次在第六届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中使用了“国家安全”一词。1986年，中共中央首次在《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中提及“国家安全”。1992年，中共十四大报告《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》中首次出现“国家安全”术语。

20世纪90年代，随着中央政府对国家安全工作的关注度越来越高，“国家安全”出现的频次也越来越多。如1993年第八届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告出现2次“国家安全”。本届人大期间，此后四次会议上的政府工作报告，出现“国家安全”的情况是：1994年2次，分别是“保卫国家安全”、“维护国家安全”；1995年2次，分别是“国家安全部门”、“维护国家安全”；1996年4次，分别是“维护国家安全”、“保卫国家安全”、“社会稳定和国家安全”、“维护国家安全”；1997年3次，分别是“维护国家安全”、“国家安全部门”、“危害国家安全”。②另外，这一时期，我们也看到，中共中央和中央政府也用“安定团结”、“社会政治安全”、“祖国安全”等术语来表述“国家安全”的内涵。如中共十一届三中全会的“安定团结的政治局面”、“保持必要的社会政治安定”，中共十二大报告中的“保卫祖国安全”以及中共十三大报告中的“维护安定团结尤为重要”，等等。

事实上，中共中央和中央政府无论用什么术语来表述“国家安全”的内涵，都凸显了对国家安全工作的重视，特别是中共十一届三中全会、中共十三大分别把国防工作概括为“加强国防”和“国防现代化”，1992年中共十四大报告和1997年中共十五大报告提出“要继续加强人民武装警察部队和公安、安全等部门的建设”的要求，极大地推动了国防、武警、公安和安全等部门工作的发展。其中，国家安全体制也在这些部门得到确立并随着时代的变化而不断得到完善。如1977年，中共十一届一中全会通过了“由63人组成的中央军事委员会”。1982年，中共十二大通过的新党章规定：“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定”，这些都标志着中国国防体制得到了完善。1995年，中央政府、中央军委对武警部队实行“两统一分体制”，标志武警体制发生重大调整。1983年，中央政府把原中共中央调查部、公安部、统战部、国防科工委等部门中涉及微观国家安全的职能进行统合建立国家安全部。