袁刚：改革开放以来我国政绩合法性基础探析

摘要：1978年以来，以邓小平为代表的中国共产党人实行改革开放政策，经济持续高速增长，人民物质生活水平得到极大提高，党和政府受到了人民群众的衷心拥护，以经济绩效为表征的政绩成为执政合法性最深厚的基础。但在经济建设和社会变迁过程中，也出现了“政绩困局”和其他一些消解执政合法性的因素和迹象。执政的合法性维系在经济绩效和经济增长上不可避免的存在局限性和时效性，法理合法性是应对挑战的应然选择。

关键词：政绩；政绩合法性；政绩困局；法理合法性

学者们在考察中国共产党合法性诉求的变化时基本形成一个共识，认为1978年以来党执政的合法性主要是通过经济建设带来的经济绩效，即政绩来体现的。[1]经济绩效确给执政党带来了“特定支持”，特别是意识形态魅力不在，而法理合法性资源也不足的情况下，政绩的获得对执政党具有特殊重要的作用。但是，经济绩效的长期为继并不是一个人或几个人可左右的，以政绩为支撑的合法性基础具有一定的局限性和时效性。随着中国经济、社会的变迁，执政党的政绩合法性基础面临着诸多挑战。鉴于此，法理合法性是应然选择。

一、政绩合法性确立的历史条件

以人民对政治产出的满意程度来证明、强化政治体统的合法性，亦即以取得推动经济发展和提升公民幸福指数的实际政策绩效，形成了所谓的“政绩合法性”。但是政策绩效得以成为执政合法性重新确立的强力支撑，与中国社会发展提供的特殊历史条件密切相关。

（一）国家的外部竞争和国家内部“潜在替代者”的压力提供了竞争约束

经济发展和体制变革首先源于竞争国的竞争约束。诺思认为，当一个政治―经济单位被一群弱国环抱时，一个停滞的国家还可以幸存，而在与更有效率的邻邦相处的情况下，相对无效率的产权将威胁到一个国家的生存。[2]根据美国马里兰大学经济学家墨瑞尔和奥尔森的研究，在1950―1965年期间，计划经济体制国家和市场经济体制的国家的经济绩效大体相当，计划体制国家甚至表现出了一定的优势。但在1965―1980年期间，计划体制国家的经济绩效开始明显落后于市场经济的国家。[3]这样，由于相对无效率体制造成经济条件相对恶化的状况，使国家的生存受到威胁，进而使执政权威受到威胁。因此，执政者效用最大化的理性选择，必然是对无效率的体制进行改革，提高经济效率，以缩小与竞争国的差距。邓小平对此深有体会：“现在，周边的一些国家和地区经济发展比我们快，如果我们不发展或发展得太慢，老百姓一比较就有问题了。”[4]并且指出：“社会主义如果老是穷的，它就站不住”。[5]

其次，决策者还面临着国家内部“潜在替代者”的竞争约束。在传统体制下，贯穿于其中的阶级斗争（政治运动）动力、精神激励以及“政治挂帅”等政治思想路线方面的东西是传统经济运行的润滑剂，而且本来就是计划经济体制的固有构成要素。[6]在这些非物质力量趋于递减的情况下，存在两种可能的趋向。一是受条件限制，执政者无法进一步强化非物质力量，润滑剂作用减弱，导致经济增长速度下降。二是进一步强化其作用，阶级斗争进一步升级，政治斗争日益尖锐化，最后酿成政治灾难并影响到经济发展。这两种可能都会影响到执政者的统治地位，形成“潜在统治者”地位替代的条件和机会。从我国实践来看，大致进入第二种演化的轨道。政治运动推向了“文化大革命”的极端，造成了全国性政治和社会的混乱，并将中国经济推向了崩溃的边缘。粉碎“四人帮”后，在广大人民群众强烈要求纠正“文化大革命”错误的呼声下，以邓小平为首的新的决策层顺应民心，对原有政治路线进行“拨乱反正”，提出了以经济建设为中心的指导思想，从而拉开了经济改革的序幕。（二）文革的客观结果为改革开放的有效实施提供了特殊的历史机遇一是为改革开放奠定了思想基础。由于文革把极左思潮推向了极端，从而也将其危害淋漓尽致地展现在人们面前。这就使经历过那个时代的人们有可能真正认识极左思潮的危害，并引起对整个现代化路线、方针、政策的反思。毛泽东去世后，对毛泽东的个人崇拜也开始不断地降温，从而对文革的否定成为可能。邓小平果断地提出了实事求是的思想路线，肯定了实践是检验真理的唯一标准，为党的十一届三中全会的召开做了思想上、理论上的准备。真理标准的讨论掀开了当代中国的第一次思想解放的序幕。[7]二是文革严重破坏了国民经济的发展，文革结束后生存问题成为需要首要解决的社会问题，客观上促成了体制外经济因素的出现。在农村，农民千方百计的打破传统计划体制的壁垒，去探索一条生路，以安徽省凤阳县小岗村为代表的农民石破天惊，创造出以包产到户为标志的联产承包责任制的经济体制，经济改革得以从农村突破。在城市，知识青年返城后由于在公有制单位找不到职业，而成为“待业青年”，迫使他们自谋生路，这样便产生了个体经济和私营经济。同时，乡镇企业也“异军突起”。体制外经济自发形成后得到了国家政策的肯定。三是文革把整体利益和个人利益的矛盾推向了极端，个人利益受到了极端的压制，这就使文革后对个人利益合法存在的认可使由这种压制所积累的巨大势能得以迅速爆发，为经济发展注入了强大活力。

（三）对意识形态的逐步调整降低了经济改革的阻力和风险

以经济增长为目标的体制改革首先要解决改革的合法性问题。因为体制改革不是在既定制度结构下的制度安排，而是要改变现存的制度结构。这样，改革本身就存在一个是否合法的问题。这一问题不解决，经济改革就难以启动。解决改革合法性问题意味着对传统体制的批判和否定。传统体制长期以来得到了两方面力量的支持。一是深植于利益结构内的力量；二是意识形态的力量。前者由传统经济体制构建，并得到保护，自然形成，因而始终不渝地支持传统体制的合法性。后者解决了一个搭便车问题，即通过各种潜移默化的方式使人们相信计划体制的规则与正义是并存的，从而使人们出于一种道德感来遵守这些规则。

对于执政者来说，解决改革的合法性问题，要考虑到两种约束。一是“潜在统治者”的竞争压力。在单一国家里，“潜在统治者”或代表某一方的利益，或坚持某种理想和观念，极力维护原有体制的合法性。二是其代理人有存在行为偏离的可能。因为计划体制下，政府职能部门，特别是主要的经济职能部门实际上垄断了社会资源的调配权，分享着很大一部分垄断租金。这样，他们出于既得利益的考虑或受原有意识形态的支配会对改革持怀疑态度，在实际行动中自觉、不自觉地表现出抵制行为，偏离决策者的改革初衷。在这种情况下，决策者直接通过修改“宪法秩序”来赋予改革合法性势必遭致强烈反对，同时也会削弱自身的统治地位，毕竟决策者自身的统治地位的合法性与原有制度的合法性是捆绑在一起的。

基于以上分析，决策者较为合理的策略选择就是对意识形态进行逐步调整，既保持意识形态的延续性，又不断赋予新的内容，从而加深对改革的认同。以邓小平为代表的决策层一开始就率领全党在思想路线上冲破“两个凡是”的藩篱，提出要准确完整地理解、学习和运用毛泽东思想，实现了全面拨乱反正。以后在改革开放过程中，根据实际生活的巨大变化，进一步提出了发面发展马列主义、毛泽东思想的任务。在认真总结历史经验教训的基础上，从具体国情出发，又创造性地提出了社会主义初级阶段理论，从而为调整原有意识形态中对社会主义教条式的形而上学的认识奠定了基础。邓小平的“摸论”、“不争论”和“三个有利于”思想，讲究实际效果，强调了实践第一的观点，使社会主义理论得到创新，推动了改革开放和社会主义现代化建设事业的大发展。

意识形态的灵活性给予了人们解放思想、实事求是的活动空间，焕发了极大的创造活力，同时避免了对既得利益的直接触动，赋予了允许尝试改革的合法性。一旦改革带来了经济增长与人民生活水平的改善，则将使社会各阶层从自身感受、经验事实中自动产生对传统意识形态的否定，更加接纳改革的合法性。这样一来，就会进一步推动改革。事实上，意识形态调整不是目的，而只是赋予改革合法性的一种手段。改革合法性最终要靠改革成效来决定和塑造，因此，改革决策者进行意识形态调整，只是为了降低改革的风险和阻力，而这又是为了更好地促进经济增长。

经过20年的发展，中国的改革开放和经济建设取得了举世瞩目的成就。实践表明，经济的快速增长和人民生活水平的迅速提高保证了中国政治秩序的基本稳定，党和政府成功地渡过了“六四风波”、亚洲金融危机和1998年特大洪水灾害，也得到了人民群众的极大拥护。

二、政绩合法性面临的挑战

经济建设的巨大成就为执政党地位的稳固提供了重要支撑，但在经济建设和社会变迁过程中，也出现了“政绩困局”和其他一些消解执政合法性的因素和迹象。

（一）经济快速发展受到诸多因素限制，面临“政绩困局”的潜在威胁

亨廷顿在提出“政绩合法性”的同时，也提出了“政绩困局”的概念。[8]尽管1978年以来中国经济高速增长，取得了令世人瞩目的成就，但是经济发展受到了诸多因素制约。

1、经济发展具有周期性，不可能总是保持高速增长

经济发展总是处于不停的变化之中，扩张与紧缩交替，高峰与低谷相应，世界经济的发展历程已经表明，经济发展中存在着周期性波动现象，这是不以人的意志为转移的客观规律。各国的差别只是周期长短不一和波动幅度大小不同而已。徐滇庆教授根据我国1952年到1995年历次投资总额、社会总产值和工业总产值增长率的变化，指出中国经济在43年内经历了9个比较明显的波动周期，而且中国经济周期的振动振幅比世界各国大得多。[9]经济学家吴敬琏认为，我国经济改革中出现的一个问题就是通货膨胀和经济萧条轮番出现，20年来共发生了5次通货膨胀和2次经济萧条。[10]我国政府依靠宏观调控才得以熨平经济发展的大起大落。经济发展的周期性规律决定了经济不可能永远保持令人满意的发展速度。

2、我国渐进式经济改革路径的边际效应出现递减

我国经济体制改革走的是一条由易到难、由浅入深、由制度外围向制度内围的路径。这种路径导致目前经济改革的边际效应下降。1992年以前的经济改革是在旧有计划体制框架下进行的，对旧有体制的修补所带来的经济增长的空间具有一定的限度。1992年十四大明确提出了由计划经济体制向市场经济体制的转型，但市场化改革因旧有体制实质“内核”的存在而使其促进经济发展的潜力未能充分发挥，国有企业脱困步履维艰，国内消费疲软，不得不依靠政府拉动经济发展。有学者认为，如果政府不动用中央财政的力量，中国经济增长的速度将大大放慢，恐怕在1998年就要降到6%的程度，1999年和2000年可能持续下降到2%―4%的幅度。[11]

3、经济的全球化使影响一国经济发展的不确定因素增多

随着我国融入全球化进程的加快，特别是加入WTO 以后，世界经济发展对中国经济的影响越来越大，国外的经济危机会不可避免地殃及国内，增加了政府调控经济发展的难度，建立在政绩合法性基础上的政府所承担的风险成本增大。例如，1997年下半年，东南亚经济危机不期而发，使我国1998年的外贸出口增长速度锐降为0.5%，在影响我国出口和利用外资的同时，通过经济传导机制和乘数作用，影响到整个国民经济。我国经济增长速度从1997年逐年下滑，1997年为8.8%，1998年为7.8%，加剧了就业不充分，导致国内需求不足。[12]

（二）经济发展中出现可能消解政绩合法性的因素

1、经济改革引起我国社会利益结构的变化，可能影响国家的社会整合能力。

一是改革开放后实行以公有制为主体多种经济成分并存的所有制结构，利益源泉由原来的公有制这个惟一源泉转变为多种源泉并存，社会利益单元迅速由国家和集体缩小到家庭和个人，利益源泉的多元化和利益单元的个体化从经济关系上改变了个人对单位和国家的绝对依赖，加速了国家和社会的分离，客观上造成国家社会整合能力弱化。

二是社会利益的分化产生了社会利益的冲突和广泛的政治参与的要求，从而对政治的稳定和统治的合法性提出了新的要求和挑战。社会利益结构的变化引起了社会阶层的分化，随着市场竞争的加剧，处于相同阶层的社会成员在利益目标的驱动下逐渐形成利益群体。各利益群体基于本群体自身利益的考虑，具有政治参与的强烈愿望和要求，这就要求政治体系必须有能力吸纳这些力量，