景跃进：村民自治的空间拓展及其问题

从空间-区位的角度来看，21世纪中国村民自治民主实践的发展将面临两个比较大的“瓶颈”，一是如何将民主实践从村民自治提升到乡镇一级乃至更高的层次，一是如何使村民自治的法律在全国范围内得到真正的落实。前者可以说是基层民主向高层空间的拓展，后者则不妨视为基层民主在平面空间的扩张。眼下，学术界关注较多的似乎是前一个问题，有关村民自治意义的讨论都程度不同地聚焦于此。随着《村组法》的正式颁布，以及村民自治在全国范围内的普遍推开，二十世纪八九十年代在政界和学界曾经发生的激烈争论已成为一种历史。在这种情况下，人们开始将目光投向乡镇选举自然是可以理解的，更何况在现实生活中，乡镇一级的选举突破亦已初露端倪。总的来说，理论注意力的这一变换是合乎基层民主发展的历史趋势的。它表明了这样一个事实，即基于村民自治实践的成功经验，学者们正在进行理论化的尝试，从宏观层面思考和探索中国民主政治之路。不过，在这篇文章中，笔者想强调的是，在关注高层空间开拓、探索村民自治宏观效应的同时，不应忽视平面空间扩展以及它对未来中国政治发展和理论研究所具有的重要意义。因为，《中华人民共和国村民自治组织法》（简称《村组法》）的正式颁布、政策-理论分歧的基本平息与《村组法》的有效贯彻毕竟不是一回事。人们现在喜欢用“制度创新”和“制度化”这样的术语来表述改革的主张。套用这一路数，我们不妨说，法律的制定与颁布并不意味着村民自治实践的“制度化”，或者更准确地说，并不意味着村民自治实践的充份制度化。只有当法律在现实生活中发挥它应有的作用时，“法律化”与“制度化”两者之间才能划上等号。经验事实告诉我们，要达到《村组法》设定的目标，我们需要走的道路还非常漫长。

如何理解“法律化”不等于“制度化”这一基本命题？也许有人会提出疑问：难道《村组法》不是基于村民自治的实践而制定的么？作为一种法律它不是具有某种强制性么？是的，但这仅仅回答了问题的一半。它可以说明为什么98年之后村民自治在中国大陆的普遍推行，但是它无法解释为什么在许多地方村民自治的情况并不理想。这正是问题的另一半。我们现在尚缺乏精确的统计数据，判定有多少村庄的村委会选举是真实的（竞争度也许是一个很好的指标），又有多少村庄的选举只是走过场，做样子，属于所谓的“管理”或操纵型选举（村民的被动参与和冷漠为其基本特徵）。中国有九十多万个村民委员会，这一超大数目意味着相关信息的获得所需花费的成本，是任何一个研究者或研究机构所无法承担的。因此，眼下我们还只能依凭个人的经验拍脑袋说话。尽管如此，下面的估计也许并不过份，即目前属于管理型选举的村庄数目要多于竞争型选举的村庄数目，如果前者不是占绝大多数的话。这就提出了一个非常重要的问题：是什么原因造成了这种现象？村民自治的制度化还缺少些什么？为什么在神圣的人民大会堂里制定的法律在走向现实生活时却开始跛脚了呢？

对这一问题的回答恐怕不是一件可以简单处置的事情，答案也注定是复杂的。在这篇短文中，笔者试图从一个特定的角度来提供一种解答方式，亦即不同的空间区位是如何影响法律的实施，以及制度化的不同形态（或程度）的。

让我们从理论的逻辑起点开始着手。冒一点过于简化的风险，可以认为“制度化”包含着两个不同层面的要素：一是人们在日常交往中的行为实践，这是生活的河床，也是任何可以被称作“制度”的东西的源头；二是通过不同的方式和机制将生活实践中的行为“制度化”（这一描述具有起源的意义，因为制度一经产生就具有自身的生命。因此从理论上说，一旦进入历史，制度就成为日常生活的一个组成部份，并对以后的生活实践打上烙印）。这种“制度化”的程度有高有低，或者以惯例的形式而存在，或者通过“上层”操作，以法律的方式而出现。在这两个层面中，前者是基本的，后者只有建立在前者的基础上，才是具有生命力的东西。如果假定两个层面相互作用的“空间”范围是一致的，那么问题就比较简单。由于第二层面的“格式化”是在第一层面的基础上进行的，因此被格式化出来的“制度”是人们愿意遵循的。用制度经济学的话来说，它具有降低交易成本的功能。但是，如果这两个层面的空间范围不一致时，问题就出现了。从逻辑上说，这种差异不止一种形态，但相关于我们的讨论来说，重要的是这样一种可能状态，即由于某种原因，“制度化”的应用范围超越了原有的基础。换句话说，从某个特定空间区位发展出来的制度，被应用于更为广泛的范围。历史和现实告诉我们，这种现象的广泛分布是一种常态。一般来说，制度化两个层面的差异程度与人类文明的交流和同一社会内部的沟通程度成正比。

从理论上看，这种差异导出了一个制度传播的概念（相对于这些更广泛的空间而言，这一制度是“外来”的），并由此产生了全新的问题，比如被移植的制度是否适合当地的土壤和气候？淮南之橘会不会变为淮北之枳？在有关近代中西文化碰撞及中国现代化的讨论中，人们时常采用这一分析思路。事实上，稍稍作一调整，这一思路也适用于分析国内的政治过程。

在现代化的类型学中，中国属于后发型现代化国家（且不说具有数千年的皇权传统）。在现代化过程中，政府扮演了一个非常重要的角色。在一个社会条件并不理想的国度里，要实现现代化的诸多目标，困难是可以想见的。政府采取的一个应对办法便是自上而下的政治动员。这是我们非常熟悉的东西，因为它至今依然是中国社会生活的一个基本特徵。政治动员作为一种方法可运用于不同的目的，就政府工作而言，它可以与行政结合在一起，形成一种动员型的政策过程。从理论上看，一个完整的动员型政策过程是由两个不同的环节构成的。第一个环节是调查、选点、搞试验、树样板，从个案中总结“一般经验”，并使之上升到理论和政策的高度；第二个环节则是运用行政（或法律）手段将这一典型推向全国，号召人们学习，通过找差距努力向先进看齐，并通过各种具体的考核指标来保障这一过程的顺利进行。显然，在这种工作方式中，第二阶段的制度空间覆盖范围要大于第一阶段。在这种情况下，如果两种空间区位的一致性程度比较高或比较匀质时，不会出现什么大的问题。但是当空间区位之间的差异变大时，这种工作方法的效力便开始下降，各种各样的问题就开始浮出水面。事实上，这种差异性早为人们所认识，并体现于相应的政策语汇中。传统政策术语中的“因地制宜”便是对这种差异的承认。不过，如何处置统一政策和具体差异这两者之间的关系并没有任何法律的依据，因此一直是我们政体运作中的一个基本难题。

在某种意义上，村民自治的政策-法律过程同样受制于上述政治逻辑。当二十世纪八十年代后期，民政部负责落实此一政策的官员展开工作时，他们第一件要做的事情便是抓示范点，搞培训，从点上突破，总结经验。只有通过成功案例的示范作用，才能在更大的范围内进行推广，才能将试行的法律转变为正式的法律。一般来说，在试点过程中，为了确保成功，政府主管部门对试点的选择不是随意的，通常选择有投入价值的对象，并且可以相对集中力量，投入必要的人力、物力和财力。在这一意义上，示范点是精心培育出来的，是吃小灶长大的孩子。然而，当基于试验点的一系列制度被推广到其他空间时，我们有可能遇到了完全不同的情景。不同空间区位之间存在的巨大差异使制度化的第一层面和第二层面开始脱节，法律制度与现实生活的距离遂成为一个普遍的问题。正是在这一意义上，《村组法》的出台使法律执行问题开始显突出来。

空间区位差异的存在表明，在一个地方经由自下而上的方式发展出来的东西，一旦上升为某种普遍性的游戏或行为准则，对于其他地方来说就可能意味着某种自上而下的东西（对于许多非试验点来说，试验点的终点恰恰成了它们的起点）。两者之间的落差究竟有多大，取决于众多的因素，诸如经济发展水平、教育程度、地方文化传统、民风习俗、老百姓的素质、对外开放的程度、乃至地方财政的状况等等。有一点是肯定的，随着计划经济的消失和市场经济的发展，我们社会内部空间区位的差异性正在拉大。西方中国学者甚至发明了一个新词，在英文“中国”后面加了一个“s”，变成复数（Chinas），意思是中国内部的差异如此大，你不可能到过某地就大言中国如何如何。人们会反问，你谈的是中国的哪一个部份？

空间区位的差异意味着许多东西，对于我们的分析来说，最为重要的乃是利益结构的不同特徵。应该承认，在许多地方，村民自治在基层领导的眼中被认为是一种“不得不”执行的法律。或出于自身的利益考虑，或出于某种习惯，或出于某种担心，基层干部可能将村委会选举视为一种负担，甚至是对既有权力结构的某种威胁。他们并不真的想搞选举，而是将这项工作视为不得不做的过场。在这种情况下，处于相对弱势地位的村民也很可能对选举不太关心，或无可奈何。反正是过场，也就没有必要当真。在笔者的乡村调查经验中，迄今尚未遇到过支持村民自治的乡镇主要领导干部。相反，不同的意见倒是听到不少（诸如农民的素质还没有那么高，家族势力的兴起，黑社会的出现，选任的村干部不听话，工作量加大，行政任务难以完成等等。一句话，民主进程超前了，不符合他们那里的实际情况等等）。在此，我们发现，原先存在的争论虽然基本消弭了，法律被正式通过了，但是实质性的问题依然存在，只不过采取了不同的表现方式。在法律是“试行”的条件下，可以根据本地的情况不加以实施，甚至实施了以后觉得不行，还可以改过来。当正式法律出台必须实施时，问题便被“转移”到法律实施的过程之中。村民自治法律表面上得到了“贯彻”，但事实上不是那么一回事。在不同程度上，它被“架空”了，成为一种形式化的制度。这正是目前在中国农村发生的一个相当普遍的现象。

对于这类现象事实上我们并不陌生。抽象一点说，它只是在“土政策”或“上有政策，下有对策”的菜谱上又增添了一道乡土风味小吃而已。从政治学的角度来看，它表明了一个基本事实：任何涉及到利益调整的政策和法律其执行过程同样是一个政治过程。换句话说，在政策制定过程中，没有得到充份表达的利益（或由于其他原因不能得到表达的利益），在政策的执行过程中将顽强地表现出来。在这一意义上，村民自治的法律要得到真正的落实，必须解决各方面的利益协调和平衡问题，这是空间区位差异的本质所在。用制度术语来表示，它意味着制度在政策过程的第二阶段必须找到自己新的基础和生长点，使“自上而下”的东西有扎实的生活根基，使“外来”的变量转化为内在的要素，这样才能克服形式主义的弊端，在更大的空间范围内实现真正的制度化。

有学者将村民自治法律的推行视为一场发生于国家、基层干部、村干部和普通村民之间的博弈，认为各方均从自身利益出发来拟订策略，作出行为选择。这为我们分析村民自治问题提供了一个非常有趣的分析视角。笔者以为，对于许多地方来说，这一博弈过程有一个良好的起点尤为重要。所谓良好的起点是指各方行动者首先要成为彼此平等的主体。现在乡村社会中，村民虽然人数最众，但势力最弱，改变这一现状的切入点是在县和乡镇两级干部。考虑到基层干部是负责村民自治法律的实施者和操作者，他们的态度和行为在相当程度上直接影响乃至决定了当地村民自治的状况（当然这一命题需要有所限制，一般来说，越是落后和相对封闭的地区，这一命题越是有效）。换句话说，基层干部虽然不是村民自治的主角，但是却实际掌握着村民进入村民自治大门的钥匙。就此而言，目前许多地方村民自治不太理想的主要原因恐怕不在农民那里，而在我们的基层干部。只要在起步阶段给农民真正的选择自由，农民很快便会学会民主的程序和技术。而一旦掌握了这一技术，他们的政治参与就会得到进一步的发展。事实上，一些乡镇干部担忧真正的选举，一个重要原因便是害怕村民不好管理。因此，转变传统的“治理”观念是非常重要的。《村组法》的颁布意味着宏观行政环境的某种深刻变化，我们不能再沿用老的一套工作方法来对待市场经济条件下的村民。当然，说问题主要在基层干部并不意味他们是“保守”、“落后”的，因为基层干部的观念、利益和行为方式在相当程度上受制于现有的政治-行政制度环境。在乡镇财政如此拮据、来自上级的行政任务又如此繁多的情况下，他们的可选行为空间事实上是相当有限的。在这一意义上，一味指责基层干部并不公允。

在此，笔者想强调的是，村民自治虽发生于中国社会的最基层，但并不能因此而将其视为一个微不足道的变量。恰恰相反，它可能引发的变化是整体性的。基层政权建设是一个系统工程，它既涉及到乡镇/村庄两级（尽管从法律角度来说，村委会不是行政组织。将村庄一级纳入基层政权的范畴，表明实际生活中村庄具有行政性质），也涉及到党政两个系统。前者体现了国家与社会关系（所谓“乡政村治”），后者体现了党政关系。将基层政权建设放到更大的背景中考察，它还涉及到中央与地方的关系（尤其是财政体制）。所谓“麻雀虽小，五脏齐全”；所谓“牵一发而动全身”。

由于中国的改革是从放权开始的，地方政府开始具有了自己的利益和发展本地经济的冲动。利益分化在不同的主体之间引发了一场围绕资源分配的博弈游戏。在这场游戏里，中央政府仅仅是其中的游戏一方（虽然是强大的一方），而不是全部。中国的政策过程开始呈现越来越复杂的局面。《村组法》的贯彻只是其中的一个事例罢了。法律可以在上层制作，但是最终需要基层政府来执行。对于百姓而言，此时基层政府的角色也许更为重要。可以这样预测，在一个相当长的时期内，就全国范围而言，村民自治的进展将是缓慢的，许多地方会出现形式主义的东西，会存在大量的管理型选举。即使在选举能够真正进行的地方，村干部的工作重点很大程度上也依然是完成上级的任务。要改变这种格局，恐怕不是村民自治本身所能解决的，这涉及到宏观层面的财政体制改革，国家与社会关系的进一步调整，乃至中央和地方政府关系的改革。