赵谦 何佳杰：地方政府权力清单制度的“困境摆脱”

摘要:  地方政府权力清单制度是推动政务公开、建设法治政府与服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。在推进地方政府权力清单制度过程中，存在所涉主体价值观念异化、相应规范依据设定缺漏、相关过程公众参与不足的问题。应在地方政府权力清单制度相应的理论依据指引下，通过矫正所涉主体价值观念、完善相应规范依据设定、强化相关过程公众参与来推进该制度的有效实施。

关键词:  权力清单；政府作为；政府职能

地方政府权力清单制度即指有关地方政府及其职能部门依法全面梳理权力内容、编制权力目录、明确实施主体、界定职责权限、厘清法律依据、优化权力流程等事项，以清单方式进行图解并公之于众的相关规范设定之总和。《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》第35条规定：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“三、深入推进依法行政，加快建设法治政府”之“（一）依法全面履行政府职能”中规定“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。皆在事实上将地方政府权力清单制度作为推动政务公开、建设法治政府与服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。基于此，《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》则明确规定了地方政府及其工作部门可通过加强组织领导、坚持问题导向等方式来完成相应职权归类、清理、确认等任务，以达致“全面推进依法行政”的工作目标。近年来，学界相关研究多立足于该问题的某一具体面向或就某一具体区域展开微观个案分析，例如地方政府权力清单的法制化[1]、法律属性[2]、法律效力[3]等问题，又如地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间[4]、市县政府权力清单制度的推行路径[5]、完善地方政府权力清单制度体系建设[6]等。可在此基础上，于该制度相应的理论依据指引下，从价值观念、规范依据设定、公众参与这三个方面就该问题所涉相应困境及解决路径展开整全性系统研究。

一、地方政府权力清单制度的理论依据

地方政府权力清单制度旨在厘清所涉权力主体、明晰具体权力事项、规范权力正常行使，在清理地方政府所涉权力的过程中完成对相应行政行为的合理规制，以有效回应多样化市场经济发展与多元化社会结构变迁的现实需求，从而提升国家治理的法治化水平。可从有限政府论与服务型政府论这两个方面来阐明推行地方政府权力清单制度的理论依据。

（一）有限政府论

有限政府即是“建立在国家与社会、政府与市场明确区分基础上的政府，其权力有明确的界限，并受法律的约束”[7]。有限政府论的核心要义在于通过授权及依法行使权力来控制权力，其与推进地方政府权力清单制度的目标设定基本契合。

一方面，就权力的来源而言。有限政府论强调政府权力因人民的授予而具备先天合法性。“一切管理国家的权力必定有个开端，它不是授予的就是僭取的权力，此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。”[8]源自人民授权的行政权力因作为权力享有者之人民的制约而显现其作为权力行使者之有限行权边界。此外，人民授予的行政权力还需协调不同层级政府的职能及相应社会需求，从而实现具体权力事项的合理配置。“有限政府的核心问题是权力均衡，对政府权力的制衡成了法治下有限政府的重要原则。”[9]基于此，政府权力只能是在明确规范依据指引下依法合理配置，方能实现相应权力的科学制衡。故而在推进地方政府权力清单制度的过程中应依法全面梳理权力事项范围、明确相应实施主体、厘清相关法律依据，确保所涉政府权力运行于法定职责、权限范围内，最大限度地规范权力行使者的自由裁量空间。

另一方面，就权力的行使而言。有限政府论既强调通过人民授予政府有限权力来控制行政权力，以从权源上保障必要的私人自治空间不受侵犯；还要求政府权力应更多地指向对人民基本生活需求与合法利益诉求的关切、满足，以切实达致为民行权。“有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。”[10]“不论由谁掌握的政府，既是为此受有使人们能享有和保障他们的各种财产的这一条件的委托，则君主或议会纵然拥有制定法律的权力来规定臣民彼此之间的财产权，但未经他们的同意，绝不能有权取走臣民财产的全部或一部分。”[11]则人民所同意之权力指向应在法治框架内予以明确，厘清该权力指向的过程中还应将所涉人民权益保障也纳入其中。基于此，政府权力的行使应以公民、社会以及市场的需求为导向，确保政府权力完成必要秩序供给的前提下，充分保障相对人的必要自治空间与基本权益实现。故而在推进地方政府权力清单制度的过程中应将政府从微观事务管制中逐步解放出来，在所涉政府权力完成相对宏观的制度建构与秩序保障前提下，将相应的资源要素配置与服务供给主要交由公民、社会通过市场途径来完成。

（二）服务型政府论

服务型政府往往与有限政府相伴共生，“有限政府的价值诉求是构建服务型政府”[12]。服务型政府论旨在倡导政府的服务理念及行政权力的积极、透明、诚信、责任行权过程，其与推进地方政府权力清单制度的价值导向大体一致。

一方面，就服务理念而言。服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[13]，其旨在通过适度的政府权力配置以提供高效、优质的公共服务而适应社会变化、满足公民个体权利需求。服务理念是服务型政府的核心要义，应将作为政府公共服务对象之公民的权益实现程度作为衡量政府公共服务质量的主要指标。故而所推进的地方政府权力清单制度应基于减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，在凸显政府行权活动高效便民的大方向指引下，力图优化行政权力的运行规程，以提高政府的办事效率和服务效能。

另一方面，就行权过程而言。服务型政府的积极、透明、诚信、责任行权过程即要求政府应及时有效行使行政权力、履行行政职责，依法推动政务公开，保护行政相对人的信赖权益，并承担因违法行政行为所致的相应责任。“政府权力的行使及运行的过程、结果应当公开，使每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息，它内在的要求信息公开，程序透明。”[14]则公开的行权过程有助于推动行政相对人的切实参与，以更为充分地听取相对人意见，而实现对行政机关行权过程的双向度监督。此外，“在国家治理中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。”[15]负责的行权过程亦可提升政府权力的公信力及社会认同度，而确保行权结果的实效性。基于此，服务型政府应在恪守诚实信用原则前提下，通过行权过程公开、结果公开及相对健全的归责机制而实现依法积极行政。故而所推进的地方政府权力清单制度应通过对所涉政府权力主体、内容及运行规程的清单式列举，完成对积极、透明、诚信、责任行权过程相应事项的具体梳理，以将服务型政府建设工作落到实处。

二、推进地方政府权力清单制度面临的困境

地方政府权力清单制度是建设法治政府的重要举措，“法治的建构以价值、规范和事实之间的关系原理为基石”[16]。则可从价值观念、规范依据及公众参与事实这三个方面来厘清推进地方政府权力清单制度所面临的困境。

（一）所涉主体价值观念异化

主体价值观念异化即指主体之间的价值观相互排斥、冲突而渐趋不一致。异化的价值观念容易导致在相关制度推进过程中所涉主体缺失必要的凝聚力，从而使得制度切实实施倚赖之主体间的团结协作程度趋于弱化。推行地方政府权力清单制度所涉主体价值观念异化主要表现为以下两个方面：

一方面，政治观念畸形。畸形的政治观念主要是一种以官为本、以官为尊、以官为贵的观念形态，使得在推行地方政府权力清单制度的进程中更多地以官员意志为出发点和落脚点，让相关工作的开展流于形式而更多地强调以保障所涉官员利益为前提。“地方政府权力清单制度在公开行政权力的过程中，受官本位思维、服务型政府理念尚未完全落实等因素的影响，地方政府权力清单制度的‘晒权’行为在某种程度上演变成了‘秀权’行为，具体表现在权力清单中公开的执法性行政权力多、服务性行政权力少。”[1]官本位观念既悖离了“要立志做大事，不要立志做大官”的人身信条，也容易让“全心全意为人民服务”成为空谈。在该类观念的影响下，不少官员认为有官就有利，甚至以官谋利，更多地将手中权力导向为谋取个人私益或小团体利益的工具。最终逐渐失去了规制权力的动力与热情，造成地方政府权力清单制度的推进动力不足，服务型法治政府的建设缺少持续的驱动力。

另一方面，权力观念蜕化。蜕化的权力观念主要是指对权力来源及服务对象缺乏清醒的认知。集中表现为不少官员“唯上是从”，认为其权力源自上级的恩赏而非人民的授权，一以长官的意志和利益需求作为行权的出发点和落脚点。“但是，长期以来‘官本位’封建遗毒对部分官员的负面影响不仅没有消失，反而有愈演愈烈之趋势，诸如‘你是准备替党说话？还是替老百姓说话？’的官员雷语，不仅反映了‘官本位’思想的泛滥，也彰显了当下部分官员对权力来源不明的真实心理，折射出部分权力责任主体尚存‘分裂’权力观之现状，直接影响各级政府及其工作部门对权力边界的清醒认识。”[17]正是基于如斯倒悬式权力观，部分官员“忘记了他们手中的权力是人民赋予的，忘记了公共权力为人民服务的根本宗旨，并不恰当地或将公共权力私有化，或将公共权力部门化，或将权力部门利益化，或将部门利益制度化，或将权力使用交易化”[18]。该类蜕化的权力观念使得不少官员惯于将本应由市场调节、社会自治的事项纳入行权范围，以扩张其后续谋求权力寻租的空间，则进一步凸显了清单式权力规制的必要性与紧迫性。在该类观念的指引下，所涉主体容易基于自身利益或所在部门利益的需要以选择性地清权、配权，从而成为推进地方政府权力清单制度的瓶颈障碍之一。

（二）相应规范依据设定缺漏

推进地方政府权力清单制度的规范依据主要是各类地方立法及其他地方规范性文件，其所设定的相应规范不足以充分保障推进主体的科学整合，且在具体权力事项的类型化设定上较为零散。

一方面，相对缺失科学整合推进主体的必要保障规范。相关规范性文件往往规定由地方政府部门来制定权力清单，由地方政府来监督权力清单内容的合法性并保障其实施，如斯规范设定不足以实现对推进主体的科学整合从而无法实现对行政权力的有效规制。例如，《济南市行政权力清单动态管理办法》第3条、《合肥市政府权力清单责任清单动态调整和权力运行监督管理办法》第5条、《阜阳市政府权力清单和责任清单动态管理办法》第4条皆规定各级机构编制部门是本级行政权力清单的管理机构，各级政府法制机构负责本级政府部门行政权力事项的合法性审查工作。