张晓山：关于中国农村集体产权制度改革的几点思考

中国农村集体产权制度改革根本的问题是从理论、法律、政策、实践上说清楚什么是中国农村集体所有制，并探索其有效实现形式。中国农村集体所有制是在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。中国农村集体所有的最重要资产是农村土地；全国农村集体所有土地总面积为66.9亿亩，占国土面积的46%；其中农村集体建设用地有3.1亿亩，是新型城市化建设中盘活农村集体资产的重点。农民集体所有的资源和资产由农村集体经济组织经营和管理，没有设立集体经济组织的村则由村委会或村民小组代为经营和管理；农村集体经济组织是以土地公有为基础的地区性合作经济组织，具有社区性、综合性的特点。全国农村集体所有资产的账面资产总额为2.86万亿元，其中北京、上海、广东、浙江四省账面集体资产总额占全国的67.33%。

当前农村集体所有制的挑战有五个。一是农村集体和农村集体经济组织无法人地位。二是农村集体的成员权界定、权利责任义务、成员进入和退出机制等问题，天赋成员资格的先天强制性与入社自愿性原则的矛盾，是设立农村社区经济合作社或社区股份合作社的一个法律、理论和政策难点。三是集体资产所有权虚置问题，出现了村干部或者由集体之外的主体支配集体资产的“异化”现象，农民成员无法行使土地集体所有的所有权能，或者集体经济组织的决策和执行机构将集体土地的所有权绝对化的现象，城乡统一规划和用途管制形同虚设；稳定农村土地承包关系并保持长久不变的政策尚未具体落实，农民缺乏对土地承包经营权的清晰稳定的预期，有的甚至用土地承包经营权侵犯集体土地所有权，进而变相私有土地。四是农村自治组织与集体经济组织职能交叉问题，城乡人口流动日益频繁，“村民”和“成员”的范围越来越不一致，农村集体资产由谁处置尚没有明确的法律规定。五是现有财税体制和行政管理体制下，村组层级的政企分开、政资分离在事实上很难做到分开。

因此，需从五个方面来落实农村集体所有制的有效实现形式，以深化农村集体产权制度改革。一是农村土地承包关系长久不变的具体政策要抓紧落实。二是农村集体产权制度改革要囊括全部集体资产，使农村资源资产都有主。三是农村集体产权制度改革必须与集体经济组织内部民主治理机制的发育和完善相结合，构建集体经济治理体系，使农民作为资源资产的主人自己能说了算。四是深化财税体制改革，将村民自治组织的功能和农民集体经济组织的功能区分开来，使政治经济和社会三合一的综合性基层组织得以解构，在这个基础上再建立农民社区性的集体经济组织。五是农民的“三权”让渡只能在农村集体经济组织内部进行的问题，是现阶段的问题，将通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

注：本文根据作者在“清华三农论坛2017”分论坛一“农村集体产权制度改革”上的发言整理，经本人确认。

转自：微信号 清华大学中国农村研究院