袁刚：官僚体系“简”与“繁”的千年博弈

（本文为嘉宾在闲谈系列“中华文明的行政智慧”活动上的部分发言。）

简政放权其实就是中国传统的行政智慧

袁刚（北京大学政府管理学院教授）：所谓“中华传统文明的行政智慧”，以前是不怎么被人承认的，文化大革命不用说，五四以后都不太讲不怎么承认。我们现在不但承认，而且还经常讲。十八大以来深化改革，提出“国家治理体系和治理能力的现代化”，重要措施就是简政放权，其实恰恰就是中国传统的行政智慧。

中国古代无论是儒家、法家、道家还是兵家，诸子百家都讲“简政”，为政要简不要繁，不要扰民。兵家讲“精兵简政”；道家主张“无为而治”，处事搞简单一些，不要那么繁复，“治大国，若烹小鲜”，讲求治理艺术；法家主张“法治”，讲求效率，也就不需要搞那么繁的“人治”；儒家讲“仁政”，反对苛政暴政，反对无限取给于民，对简政放权有更多的论述。孔子曰：“居敬而行简”，所谓“大道之行，天下为公”，讲的是责任心，要求从政者具有道德自觉，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。以身作则，为民表率，则一切从化，老百姓会自动服从管理，也就无需严刑峻法，也不必设置那么多官僚机构，以仁爱之心达成一种善治。儒家讲有为，讲担当，权责一致，对为政者提出了很高的道德要求，劳心者既能受到上下信用，德治即可谓是一种最直接的“简政放权”。

中国古代诸子百家都有关于“简政放权”的论述，其中蕴藏着丰富深厚的行政智慧，值得我们去吸取。

古人虽不乏行政智慧，然而行政是很复杂的事，行政衙门也有其自身的利益，往往追求自身利益最大化，把行政搞得越来越繁，造成冗官冗费，效率反而越来越低，腐败贪赃也猖獗起来。历代王朝都有改革和变法，其重要内容就是“改易更化”，革除冗散贪腐，祛繁而行简。古代王安石变法、张居正变法等，都着力整治繁杂的官僚组织，行简政之道。中国古代的行政，亦可以看成是“简政”和“繁政”的千年博弈，简政放权一般都会是改革者选择的重要政策举措。

西周制礼作乐重人事而远鬼神

下面我们再从组织的角度来讲。众所周知，凡有人群就需要管理，组织政府从事行政，是出于维持一般秩序处理公共事务的需要。如果说只有一个人，像鲁滨逊在一个荒岛上，他想怎么样就怎么样，无须管理，而一旦有了另一个人“星期五”，就有了管理和被管理的关系，主与仆，“星期五”得听我鲁滨逊的。人多了呢？一个很大的社会群体就更需要管理，否则会出现流血争斗，这就需要“劳心者”来操心，摆平各种复杂关系。所以说设置政府进行管理，是社会需要。我们都说中国有五千年的文明史，古代从三皇五帝传说时代，其实就有了行政管理，夏、商、周国家出现之前，很早就有政府组织，有学者称之为“酋邦”。现在的考古挖掘出了很多证据，如辽西凌源牛河梁发现了五千年前的神庙；山西临汾考古发掘出来的陶寺遗址，有430个足球场那么大，是四千多年前的城市，学者认为系“尧都”，传说中的三皇五帝，其实就是管理者。酋长和王既是统治者，也是管理者。

系统的管理者，我们所说的“官”，最早又是怎么冒出来的呢？――官者，管也，官即管理人员，而“官出于史”，“史”和“吏”是一个意思。“史官”是什么？最初的意思不是写历史的官，而是“劳心者”吏，史官出于祭司。不要认为最初的管理者依靠的是蛮力，杀出丛林，有力量就可以当王，个人的力量总是有限，要借助智慧，即借助于鬼神。《易经》中有这样的话：“圣人以神道设教，而天下服矣”。埃及的法老不见得是马上得天下，他很可能是祭司，装神弄鬼把人们吓坏了，镇住了，通过掌神人沟通而获得权威，结果你们就得遵从我。辽西凌源牛河梁神庙遗址就发现了女神像，证明五千年前我国就有装神弄鬼的祭司阶层存在，所以说最早的管理阶层，那些“劳心者”，就是那些装神弄鬼的智者，所谓“王出于巫”。上古时文官也多半出自祭司。

在我国最早的文字甲骨文中，经常会出现操刀刻字书写甲骨文的官：卜、巫、史等，史与吏通，掌占卜的人形成贞人集团，这是中国最早的文职人员，是治于人的劳心者，管理着人们的精神生活，他们“绝地通天”，专掌神人交通，使鬼神成为统治工具，成为有史可考最早的国家管理者。商实行政教合一，神职系统相当庞大。在甲骨文中，史：形象即手执筒，为掌文书者。书、史又同音，读书之人得谓之史官。史是上古最有文化的人，王国维于是提出：“官从史出”，即文职官皆出自巫史。后来史官中又分化出掌监察的“御史”，掌记载书写历史的“太史”等，史才衍生出历史的新义。

在殷商时期，不但有了贞人集团，而且有了成体系的国家机构，所谓“两寮系统”。“两寮”包括刚才说的史官，即太史寮，另有卿事寮，寮即僚，也就是两群官僚。上古之时，“国之大事，在祀与戎”，即祭祀与打仗。依照国事，殷商政府分为掌神职的太史寮和掌戎事国政的卿事寮，两大官僚系统，文武分职，初步分为文武两系，这是中央政府，叫“内服”。

另外还有地方政府，叫“外服”，就是要服从我。甲骨文中有“外服四方诸侯甸男”的卜辞，其意即是将地方各酋邦首领，分封为诸侯，有公、候、伯、甸、男不同等级，如周文王就被封为“西伯”。“外服”独立性很强。内外服是有文字可考的最早的中央与地方关系，还不太紧密，比较松散。

西周继承了殷商制度，但也有创革，创立了世卿世禄宗法分封制，重人事而远鬼神，重亲贵而不搞神权政治，神职祭司贞人集团随之退出了政治中心，或转化为其它职事。和殷商不一样，西周分封诸侯是封同姓，遵从了一种宗法亲亲原则，“封建亲戚，以蕃屏周”。与地方的关系就更紧密了。周确立了王位嫡长子继承制，庶子出为诸侯，共同维护嫡正宗天子。按血亲宗法原则，诸侯位也由嫡长子继承，庶子则受封采邑，为卿，卿又分封大夫，最低为士，层层分封，形成累层的宝塔型贵族统治结构。但时间长了宗亲关系淡了也不行，春秋争霸谁也不再听中央的。天子、诸侯、卿大夫皆世袭，士大夫不是官僚而是贵族，实行世卿世禄制，这才是所谓“封建制度”。

但天子和诸侯府中，仍有官僚职掌行政，周公姬旦制礼作乐，设官分职，总结上古行政，对政府体制进行了“顶层设计”。周公姬旦设计了什么呢？“天、地、春、夏、秋、冬”六官系统。有一部古书《周礼》，据说是周公制礼作乐的作品，虽不一定真是周公姬旦写的，但制礼作乐这个事是有的。《周礼》六官“天、地、春、夏、秋、冬”，就是后来隋唐尚书省六部“吏、户、礼、兵、刑、工”的原型。中央政府行政分六大部，从西周一直到清末1906年，古代中国三千年的中央行政系统都是六部，这在全世界独一无二。可以说中国自古就搞“大部制”，从西周一直到清朝，行政主干都是六部。前面我讲了简政放权是中国传统行政智慧，从政府组织体制看，中国古代中央政府设官分职很简单清楚，六官一直是行政主干，虽经历多次变革，但“大部制”的六官行政一直保持，其特色就是“简”。

官僚体系“简”与“繁”的千年博弈

周代士大夫是贵族不是官，但春秋战国时士人破落为官吏的越来越多，诸侯府出现宰辅机构“三有司”，即司徒、司马、司空，世卿世禄制逐渐败落。秦统一，“废封建，行郡县”，从中央到地方，系统的官僚制得以确立。秦以前是封建，秦以后已不是封建制了，而是专制官僚社会，有了系统的、由中央派遣的一整套文武职官。秦汉大帝国政府整合了上古行政智慧，既有沿也有革，中央政府形成了“三公九卿”系统。“三公”宰相是“三有司”的扩展，“列卿”则整合了上古卿事文武诸僚，另设御史掌监察。官吏中不再有神职系统，而增添监察御史系统，是一个很大的进步。地方郡、县也设守（令）、尉、监三大块，皇帝、宰相、文武百官、监察御史，形成金字塔型科层制条条块块行政结构。

也就是说从秦汉以后，政府体制整合成了条条块块。什么叫“块块”？文、武、监三大块，郡太守乃文官，郡尉为武官，另有直接归中央御史台管的监官，县也是这样，县令、县尉、县监，都是三大块。从中央到地方，一直通下来，叫“条条”，实行归口领导，如郡、县监官统统都归中央御史台领导。这种条条块块科层制的官僚系统，秦汉以后一直得到发展。元朝中央设中书省，领“吏、户、礼、兵、刑、工”六部，在地方很大范围内设行动中的中书省，简称“行省”，作为中央政府的派出机构。行省也有六部，与中央中书省的六部对口，使中央对地方的控制与行政领导更加严密。明、清继承元制，地方政府设省、府、县三级，也就是说，中国古代地方行政区划及政府基本上是两级或三级，不像我们现在有五级。比较而言，古代的简政放权总体上做得比我们现今好，有许多优良传统、宝贵经验，值得我们吸取。

中央政府体制经魏晋南北朝战乱，到隋唐形成了三省六部体制，这也是一个去繁就简、不断改革的过程，因为三公官高，人人都削尖脑袋钻营想当，竟至出现了“八公”，皇帝也虚位优宠，用之于赏官拉拢人，公卿太繁多也就不值钱了，内廷接近皇帝的尚书等，反而因经办实事而掌握了实权。三省就是中书省、门下省、尚书省三个中枢机关，秦汉司徒、司马、司空那是个人开府，现在宰相机构是国家机关，不归个人控制，也就更严整机密了。以后政府中枢一直都在发生变化，宋朝是“二府三司”体制，元朝是减为一省--中书省，明朝是内阁，清朝是军机处，历朝都有变化。不变的是行政六部，上面中枢决策机构变了，但行政六部始终未变。地方上一级行政区划及政府多有变化，有郡、州、道、路、省等建制，但县这一级亲民政权，却两千年不变。中央行政六部和地方县级政府的持续稳定，保证了我中华文明虽历经十数次改朝换代的政治巨变，而不致毁灭，周孔道统得以传承。

魏晋南北朝分裂割据时代，不但中央政府三公九卿与三省六部两套体制纠缠不清，地方上州由监察区变成行政区，增加了一个行政层级，有时还不止增加一级，如东晋南朝有侨置州、郡、县，另外还有军区等，在原有地方政区政府之外叠床架屋，又堆积好几个层级的政府，使行政由简变繁，弊端丛生。怎么办呢？只能是去繁就简搞改革，因牵涉到既得利益，改革的阻力很大。最有魄力的改革者是隋文帝杨坚，他采取“一刀切”的办法，把“郡”这一级政府通通裁撤掉，将原来的州、郡、县三级制，改成州、县二级制。这样的改革以后历朝还出现过，但像隋文帝那样有魄力，采用“一刀切”的办法革除一大批官员的职位，还的确是少见。行政体制的简与繁，冗官冗费现象，历朝历代都会出现，中国古代行政可以看作是机构简和繁的千年博弈，不断地出现简政放权或集权的改革，王安石变法、张居正变法都有这样的内容。

联系到当前的“简政放权”改革，我国现今地方行政体制有五个层级，省县之间有专署，县以下有区乡政府，在电子政务发达上下沟通快捷的当今社会，许多衙役跑腿的事都可以省略，管理幅度可以加大，完全可以减少许多不必要的行政中间环节，地方行政层级或可减为三级。是不是可以借鉴古人智慧，采用“一刀切”的办法，将专署这一政区及政府统统都裁撤掉呢？没有什么价钱可讲，全国一盘棋，省直接管县。这样的改革老百姓会拍手称快，但被裁撤掉的大量冗官却会拼命抵抗，所以说改革的确是不容易的事，古今都一样。