陈端洪：理解香港政治

【摘要】“一国两制”对原有的宪法学知识体系提出了前所未有的挑战，需要我们在全球化的背景下总结当代实践经验，提炼出一套自圆其说的具有建设意义的理论。本文试图为宏观理解香港政治提供一个分析框架。本文认为，对峙是香港政治精神构造的根本特征，是理解香港政治的关键。本文所说的对峙不仅仅指对峙的现象，还包括对峙的结构；既指向恶性对峙的现象，也涵盖合法的和正常的对峙现象。“一国两制”是大智慧，两制对峙给国家发展注入了新的动力，同时内含若干二律背反，造成香港管治很多难题。香港内部政治的活力源于对峙的精神结构，然而，香港对国家安全的潜在威胁和香港社会内部的政治危机也恰恰依托于对峙的精神结构。在对峙结构中，我们不必奢求那种融为一体、亲密无间的和谐，在维持国家统一和安全的前提下但求异质之合作。港人要珍惜“一国两制”之大福，不要滥用对峙结构、滥用“说不”的自由和权力。

【关键词】对峙；“一国两制”；太极图；二律背反

陈端洪，北京大学法学院教授。

多年来在港澳工作圈流传着一位资深工作者离任时留下的一句肺腑之言，叫“香港是本难读的书”。这个隐喻式的感言，表达了一个实践命题，它包含两层意思：一是香港事务不容易理解、形势不好判断；二是香港的事情不好应对，常常让人左支右绌、莫奈其何。两层意思是相连的，正确的理解是提出有效对策的前提，对策的效果反过来验证理解是否正确。

理解香港政治，分为具体理解和抽象理解。具体理解是对特定政治行为、事件和人物的理解，其任务是通过调查事实，厘清来龙去脉，找出因果链条；抽象理解是以香港的政治存在形态与现象为对象进行整体性反思，其根本任务是通过概念化进行理论建构。两种理解都是必要的，也是相互补益的。没有经验性的具体理解的基础，对“一国两制”的理论阐释就容易言之无物，流于空泛的教条式宣讲；没有抽象的概念建构，对香港具体问题的对策研究往往落入每个小环节单独看起来都错不到哪里去、可整体上却是一团乱麻的窘境。

本文试图为宏观理解香港政治提供一个分析框架。用一个最简单的概念来表达我对香港政治的理解，那就是“对峙”。我认为，对峙是香港政治精神构造的根本特征，是理解香港政治的关键。本文所说的对峙不仅仅指对峙的现象，还包括对峙的结构；既指向恶性对峙的现象，也涵盖合法的和正常的对峙现象。

之所以说对峙是香港政治精神构造的根本特征，概括起来，理由有二。

第一，“一国两制”超越了现代国家的同质性原则。一个国家要成其为一个统一的主权国家，必须建立在最起码的同质性基础之上，最重要的有两个方面，一个是人口的民族同类性，另一个是政治原则的同类性。[1]“一国两制”就是让两种异质性制度对比共存于一个主权国家之内，一个作为国家制度，一个作为地区性制度。两制对峙内含若干二律背反，本文所说的二律背反是社会主义政治的运行规律和资本主义政治的运行规律之间相互排斥，国家主权和地方高度自治之间相互排斥的紧张现象。二律背反造成一种类似法律中的疑难案件的局面――要么没有正确答案，要么存在多个正确答案，难以选定。

第二，香港政治体制是三权对峙基础上的行政主导制，主导的政治文化是自由主义。三权对峙是资本主义宪政的一般结构，基本法没有照搬，但在类型学上，香港政治体制应该纳入资本主义宪政范畴。在自由主义社会，个人和政权对峙、市民社会和政权对峙，这类对峙可以纳入广义的宪制型对峙，对于香港而言，我称之为社会自发型对峙。

无论是央港关系、香港政权机关运作，还是在社会层面，对峙维持在一个合适的限度内是有益的，超出一定限度就转为恶性的，是滥用权力或自由，甚至违法了。恶性对峙，是香港政治之病。这病，是日加严重了。有人开始怀疑对峙结构，对“一国两制”和香港前途持悲观之论。故此，有必要重申对峙的本质与意义。

本文分为四部分。第一部分用三个图示描述香港政治概貌，分别为香港政治的元点、香港政治的内外结构和香港社会权力的重心，为后续阐释提供一个知识基础。第二部分对香港内部政治进行了类型化分析，指出香港政治的特点是立宪政治与常态政治并存，虽然香港政治舞台乱象和怪事层出不迭，但尚未陷入非常政治，意在提醒人们不要把敌我思维扩大化。第三部分是本文的核心，首先解释对峙的概念，描绘对峙的一般类型，然后详细地分析香港政治的对峙样态。第四部分论述如何看待政治对峙，回答一个根本的疑问：2047年以后还要不要继续实行“一国两制”?或者说紫荆花的旗子能打多久？

本文认为，“一国两制”是大智慧，两制对峙给国家发展注入了新的动力，只要世界范围内两制对峙还是常态，只要台湾问题尚未解决，对香港的管治无论遇到什么困难，都要坚持“一国两制”的大方向不动摇。香港内部政治的活力源于对峙的精神结构，然而，香港对国家安全的潜在威胁和香港社会内部的政治危机也恰恰依托于对峙的精神结构。在对峙结构中，对抗是常态，我们不必奢求那种融为一体、亲密无间的“和谐”（harmony），在维持国家统一和安全的前提下但求异质之合作（co-operation）。港人要珍惜“一国两制”之大福，不要滥用对峙结构、滥用“说不”的自由和权力。对待香港的本土主义要一分为二，目前甚嚣尘上的“港独”势力挑战国家主权和基本法的权威，应该，也可以在基本法的框架内用法律手段和政治手段处置和应对。

“一国两制”是个新式学堂，对我们原有的法学知识体系和主权逻辑提出了前所未有的挑战，需要我们在全球化的背景下总结当代实践经验，借鉴中国古代的“天下主义”，提炼出一套自圆其说的具有建设意义的国家学和国家法理论。

一、香港政治的概貌

我用三个简单的图示对香港政治提供一个概貌式描述。

图1香港政治的元点（香港回归）

理解香港政治，首先要找到它的元点。元点，不是原来的起点，而是“缔造时刻”（the founding moment），即香港特别行政区的缔造时刻，用日常政治语言来说就是香港回归。元点的意义是不能通过历史考证来发现的，而要借助理论想象来诠释。

（一）地回与人回

香港回归，也叫收回香港，包括地回与人回。

何谓地回？地是不动的，国际政治划界变了，驻军换了，也就算回归中国（被中国收回）了。土地如何管理呢？香港基本法采取两权分离的模式，领土主权属于国家，管理权下放给香港，在深圳和香港之间设置边防，内地人赴港持通行证，视为出境，香港人回内地持回乡证，俨然一种特惠。香港地回，回归何处？领土内、边境外，“这么近、那么远”![2]

收回领土的过程固然持久艰难，而统治人民则是未来永久的事业。如果没有人的因素，光是收回领土，也就未必需要设立特别行政区、制定基本法了。何谓人回？港人何以为家？地还是那块地，房子还是各住各的房子。回归不是搬家，更不是人口大迁徙，而是改变政治归属，即“回归祖国怀抱”。“回归祖国怀抱”的第一层意思，也是最弱的意思是，人随地归。凡具有中国血统的香港居民，本人出生在中国领土（含香港）者，以及其他符合《中华人民共和国国籍法》规定的具有中国国籍的条件者，都是中国公民。第二层意思是，港人归属于国家创设的某种宪制之下和国家创设或赋权认可的法律秩序之下。第三层意思是人们常说的人心回归，包括民族认同、制度认同、文化认同。祖国是地理的，也是肉身的，是制度的，也是文化的。

香港回归与收回香港两个说法主语不同，收回香港是国家的主权行为，正式的说法叫恢复行使主权，香港回归是指香港（人）的主动行为，带有诗意和浪漫色彩。香港在地理上与内地相连，其人口绝大多数在人种上是中国人，这决定了香港缺乏独立的地缘条件和民族基础。1972年联合国将香港从殖民地名单中剔除，香港不具有独立自决的资格。在这个意义上，香港回归和收回香港可以通用。我们的政治叙事英明地把这两个说法交换使用，却掩盖了两个说法之间的裂隙，“一国两制”的背反式宪制安排的根源即在“地回人难回、人归心不归”。

（二）一个立宪时刻

香港回归，无论采取何种宪制安排，都是一个立宪时刻。制宪权的主体是中国人民，她以何种形式行使制宪权呢？《宪法》第31条和第62条授权全国人大决定设立特别行政区并规定其制度，似乎把对特区的制宪权转化成了最高权力机关的立法权。在我看来，这样处理不过是因为预见到一个新的制宪时刻，预见到制宪权要重新行使而事先设定一个授权规范而已，并不改变制定基本法的权力性质。全国人大的这个权力不是一般立法权，基本法也不是一般法律。以制宪权为逻辑起点，我们才能说全国人大可以制定和宪法内容完全不同的地方基本法，否则，我们就无法解释为什么基本法在内容上和宪法不一致却还“符合宪法”，从而有效。[3]这里所谓的“符合宪法”并非指基本法与宪法内容相符或二者基本的政治原则一致，而是指基本法与宪法都出于同一个制宪权。

必须承认一个客观的事实，面对九七回归，港人普遍不同意在香港实行内地的社会主义制度。在这样的前提下，国家用什么样的制度方式安置港人呢？制度的选择权从法律上说属于中国，实际决策时不能不尊重港人的意愿，不能不考虑英国政府的意见。事实上，基本制度是由中英两国以联合声明的形式确定下来的，最终由香港基本法以国内法的形式固化。香港基本法是中国宪法大厦的“别院”，是港人的制度之家。香港基本法包含两个最基本的原则：一是保留原有资本主义制度五十年不变；二是港人治港、高度自治。

香港回归，栖息在宪法的边缘处。

（三）港人法律身份安排

回归是对港人身份的重新安置，香港人口法律身份的复杂性是香港政治独特性及其困境的重要根源。由于两地经济水平相差悬殊，加之港人不认同社会主义制度，所以在宪法地位上有必要区分香港人口与内地人口，给港人作出独特的身份制度安排。

用什么语词来称谓香港人口？香港基本法选择了“居民”一词，在居民中进一步区分永久性居民和非永久性居民。香港居民绝大多数在人种意义上是中国人，少数是外国人，但绝对数也可观；不少居民拥有外国国籍；还有些永久性居民拥有外国居留权。“回归”一词，对居留在香港的外国公民是无意义的；对于那些拥有双重国籍的中国人和那些保留外国居留权的永久性居民，回归是三心二意的，一旦不如意就可能远走高飞，如何指望他们政治忠诚？

政治上如何合理安置各种不同法律身份的居民呢？