许耀桐：党内法规论

摘 要：全面从严治党重在依规治党，依规治党必须落脚于党内法规。任何一个组织都离不开规章制度，中国共产党把党内制定的制度规定和纪律约束，称之为党内法规，它在全面从严治党中居于核心、关键的地位。党内法规对于党员、党组织和社会具有四大作用，同时具有四大要求。党内法规构成中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，它是不同于国家法律的一种法治，能够有力地保障国家法律的法治。

关键词：党内法规；由来和地位；作用和要求；法治特点

习近平总书记指出：“坚持全面从严治党、依规治党”[①]。全面从严治党与依规治党紧密联系，全面从严治党的重点就在于依规治党。而依规治党的核心是“规”，即党内法规，依规治党必须落脚于党内法规。中国共产党现有8800多万名党员，440多万个组织，对于这样一个全世界最大的政党和肩负着国家领导重任的执政党而言，只有用规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度管党治党，才能保证党的先进性和纯洁性。因此，能否实现全面从严治党和依规治党，必须重视对党内法规的研究，加强对党内法规的运用。

一、党内法规的由来和地位

任何一个组织都离不开规章制度。政党是近现代政治发展的产物，是社会生活中极为重要的政治组织，其运行的规则也要建立在一定的典章制度的基础之上。中国共产党把党内制定的制度规定和纪律约束，称之为党内法规，或称党规党纪。

党内法规的提法，最早是由毛泽东提出来的。1938年，鉴于张国焘分裂党中央造成的破坏和影响，毛泽东在党的六届六中全会上的报告《中国共产党在民族战争中的地位》中讲到党的纪律时说提出，“需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[②]。从当时的历史背景看，六届六中全会是在重申了党的个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最基本的纪律基础上提出了要建立党内法规，目的是为了使党内关系走向正规和“统一各级领导机关的行动”，达到保持党的团结和统一。在此意义上我们可以理解为，毛泽东在党的四项基本的纪律外想再制定一种更详细的“党内法规”，以便将党的基本原则这些抽象和高度概括的原则进行细化和具体化，使全党对党的纪律有更加明确具体的认识，也使党的纪律具有可操作性。由此，我们应当认为毛泽东是在党的纪律这个层面上使用“党内法规”的，也是对“法律”用词的借鉴，其寓意在于，党的纪律如同国家法律一样严肃而严厉。这对于当时力量弱小的中国共产党来说，要应对国内和党内外复杂的局势是非常重要和必要的。

1945年，在抗日战争即将取得胜利的重要历史关头，党召开了七大，刘少奇在大会上做了《关于修改党章的报告》，在报告中阐述道：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[③]由此，“党的法规”的概念得到了进一步普及，“党内法规”的含义中加入了“制度”性的因素，成为党的建设的基础，也使中国共产党具有了更强的内在凝聚力和战斗力。

新中国成立后，我们党曾一度忽视了党内法规的建设问题。直到“文革”结束后的1978年，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇重要讲话中鲜明地指出：“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[④]1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，在谈到要克服特权现象时又指出：”公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”，“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”[⑤]邓小平是在总结文化大革命的教训中，深刻地体会到了盲目的个人崇拜和个人凌驾于党之上、不受党的纪律和制度约束后对党造成的破坏力，由他的讲话可以看出，他在尝试着将党内法规完善为“党的法律”“党内法律”，将法律面前人人平等的法律思想和理念移植到党内，使每个党组织和党员个人都要受到党的纪律和制度的约束。同时邓小平还第一次提出了“没有党规党法，国法就很难保障”的关于党规与国法关系的崭新命题。

1990年7月，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。在该条例中明确界定了“党内法规”的概念，第二条规定：党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。这是中国共产党首次以党内立法的形式来规范党内法规的正式条例。1992年，党的十四大修改党章时，把“党内法规”作为一个正式规范的提法写入党章，指出党的各级纪律检查委员会的主要任务就是维护党章和其他党内法规。2013年5月公布的《中国共产党党内法规制定条例》，把党内法规界定为“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”。由此，党内法规建设迎来了新的局面。依据这个规定，党内法规主要包含党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等共七类，即在党内法规建设中，必须以党章为核心，尊重和维护党章的权威，制定和出台一系列规范党组织工作、活动和党员行为的基础性主干性的准则、条例和相关的规则、规定、办法、细则等法规规则；既注重党的中央组织、地方组织、基层组织的实体法则，又注重党内选举、党内协商、党内决策、党内监督的程序法则；既注重中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之间的协调与衔接，又注重党内法规和国家法律的协调与衔接。在党内法规涉及的工作领域方面，它既包括党的领导和党的工作方面，也包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等诸多方面，还包括民主集中制在党内政治生活中实现的法规规定。以上有关党内法规的类型形式和具体内涵，在党的长期实践中已经形成了相对的固定并被广大党员所认可和接受。

办好中国的事情，关键在党，党的体制机制能正常运转，中央命令和决策能够在全党和全国贯彻执行好，党内法规起着重要的作用。党内法规在全面从严治党中居于核心、关键的地位。习近平总书记指出，在全面从严治党中要“加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置”[⑥]。习近平所说的“更加重要的位置”，就是指明党规党纪应该居于党内核心的、关键的地位。之所以作出如此规定，是因为党内法规就是党的规矩纪律，铁的规矩纪律是我们党生存发展的生命线。规矩纪律是刚性约束的，一旦党的规矩纪律松弛，必然导致组织涣散，不可能形成强大的力量。而且，我们党的纪律是在长期的斗争和建设实践中不断形成和完善的，可以说，每一条纪律和每一项制度都留下了我们党成长的足迹，是通过深刻总结历史的经验教训得出的，有些甚至是用先烈们的鲜血换来的。同时，马克思主义政党正是因为具有明确的目标和严格的纪律，才形成了凝聚力，成为领导革命、建设、改革的坚强核心。马克思指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[⑦]恩格斯进一步阐释了党的纪律的极端重要性，“没有任何服从纪律的支部，没有任何党的纪律，没有任何力量在一点的集中，没有任何斗争的武器，那末未来社会的原型会变成什么呢?简而言之，我们采用这种新的组织会得到什么呢?会得到一个早期基督徒那样的畏缩胆怯的而又阿谀奉承的组织。”[⑧]正是严明的党规党纪，使得马克思主义政党区别于任何其他阶级的政党并获得了独特的优势和强大的战斗力。

党规党纪一旦被破坏，就会损害党的形象，削弱党的力量，影响党的权威，导致脱离群众，侵蚀党的执政根基，最终导致党的衰败。近几年来，我们党在党规党纪问题上面临的严峻问题是，出现了非组织政治活动。搞非组织政治活动，就是结党营私、拉帮结派，或者说搞团团伙伙、小圈圈，是在历史上曾经有过的宗派主义、山头主义。对于当前出现的搞团团伙伙、小圈圈的非组织政治活动。习近平总书记多次说道，党的干部来自五湖四海，不能借着老乡会、同学会、战友会等场合，搞小圈子、拉帮结派、称兄道弟，“宗派主义必须处理，山头主义必须铲除”。周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等腐败分子政治野心膨胀，权欲熏心，组成了“秘书帮”、“石油系”、“西山会”等帮派组织，暗地里进行非组织政治活动，破坏了党的团结统一。在2016年的中纪委十八届六次全会上，习近平指出，党的十八大以来，党中央反复强调领导干部要严守政治纪律和政治规矩，但有的置若罔闻，搞结党营私、拉帮结派、团团伙伙，一门心思钻营权力；有的明知在换届中组织没有安排他，仍派亲信到处游说拉票，搞非组织活动；有的政治野心不小，扬言“活着要进中南海，死了要入八宝山”；有的在其主政的地方建“独立王国”，搞小山头、拉小圈子，对党中央决策部署阳奉阴违，为实现个人政治野心而不择手段。由此可见，破坏党内法规的非组织政治活动，对我们党造成了极大的危害。习近平指出，这“不亚于腐败问题，有的甚至比腐败问题更严重”。非组织政治活动之所以比起腐败来更为严重，其中的原由在于，贪污腐败者多半为了钱，而非组织政治活动破坏党规直接是为了篡权；腐败会导致亡党亡国，但腐败愈演愈烈导致亡党亡国有着一个过程，而非组织政治活动破坏党规，则可以在一夜间决定和改变党的命运，导致党的覆亡。正因为如此，习近平指出：“党内决不容忍搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派。”

党的先进性和执政地位是历史的、具体的，同时也是现实的、客观的。“纲纪废驰，危亡之祸”，习近平总书记强调指出，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”中国共产党要实现全面建成小康社会的宏伟目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键在于能否落实全面从严治党、依规治党，严明党的纪律和规矩。因此，必须时刻把党内法规摆在“更加重要的位置”，即处于核心、关键的地位。

二、党内法规的作用和要求

没有规矩，不成方圆。我们党是一个大党、老党，也是长期执政的党，这些特性决定了党必须有一套完善的用来规范党的自身建设活动的党内法规，否则难以做到党要管党、从严治党，难以发挥党的纵览全局、协调各方的领导核心作用。我们党已经制定出台了一大批党内法规，诸如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等等，为党的建设、规范党员和领导干部的行为起到了重要作用。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，党的各级组织和广大党员干部要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，突出了党内法规对于党员、党组织和社会所具有的四大作用。

一是使全体党员和干部增强了组织意识、纪律意识。党员和干部要自觉执行党的纪律和规矩，做信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好党员、好干部。如何严守党的纪律和规矩，让全体党员和干部明白作为党的一员可以说什么、不可以说什么，可以做什么，不可以做什么，这就需要党内法规作出明确的规定。《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”这一条规定了党内法规的文本形式，使广大党员对党的纪律要求和行为规范有一个更加具体和直观的掌握，这样做一方面有利于党员遵守，另一方面也能增强党员的组织和纪律意识。