陈剑：协商民主与中国政治发展*

2013年10月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“推进协商民主广泛多层制度化发展”，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，并对协商民主广泛多层做了分类和阐释。

2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会讲话中强调，“人民政协是人民民主的重要形式，我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”[i]。

2015年2月9日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署。

以十八届三中全会通过的《决定》、习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话和中共中央印发的《意见》为标志，我国社会主义协商民主发展到一个新阶段。协商民主已成为国家战略，成为党中央大力加快步伐推进的内容。现在的问题是，协商民主与选举民主究竟是怎样的关系，中国式的协商民主究竟能够走多远，需要采取怎样的措施，才能进一步健全完善。本文就此进行分析。

一

2006年，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”前一种民主，可称为选举民主，后一种民主则称为协商民主。无论是选举民主或是协商民主，都既有优势，也各有特点。当下中国，无论选举民主或协商民主，其发展都具有巨大的生长空间。协商民主作为国家发展战略，能否加快发展步伐以推进中国政治整体发展？要回答这一问题，需要对缘自西方的协商民主做些介绍。

（一）西方语境下的协商民主

1980年，美国学者约瑟夫•毕塞特发表了有重要影响的《协商民主：共和政府的多数原则》[ii]一文。首次从学术意义上使用“Deliberative Democracy”一词，倡导公民参与，反对精英主义。自此，西方政治学界兴起了一种新的民主理论范式，即协商民主。政治学家把协商民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式。公民通过广泛讨论，各方的意见互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。

经过三十多年的发展，协商民主理论已经成为当代西方学术界一种新的民主理论范式。

“协商民主”这个词由两部分组成：协商和民主（deliberative和democracy）。协商本身包含两层含义：一是审慎地反思，即个体自身独立地对问题进行审慎的思考；第二层含义是个体之间就所关心的议题进行理性的讨论。这两层含义之间是相互关联的，理性的讨论是建立在审慎思考基础上的。反过来，经过理性的讨论又会促使个体对该问题进行反思，让个体改变对该问题的最初看法。将英文deliberative democracy翻译成“协商民主”，已经得到我国大部分学者的认同；但把英文动词deliberate翻译成“协商”，则有可能会产生歧义。Deliberate一词的本义是慎重考虑，而毕塞特使用这一动词时指的是理性（审慎）地思考以便作出符合公共利益的决策。Deliberate和中文的“协商”之间存在着差别。前者可以指单一主体的活动，而协商活动需要至少两个主体参与。

在西方民主思想发展的历史上，长期以来的主流观点认为大众是非理性的，是不具备理性思考能力的。从古希腊的思想家到现代的精英民主理论均持类似的看法。美国当初制定宪法的先驱也这样认为，民主协商的主体不应该是人民自身，而应该是人民的代表，即政治精英。这是因为，这些选举出来的政治精英通常在美德、智慧和经验方面胜过常人。将deliberative和democracy这两个词结合使用，确实是20世纪晚期的发明。

在协商民主理论初创之时，最初民主协商还仅局限在政治机构内部的精英之间，以后从精英扩展到大众。因此，现在主流的协商民主理论通常是指大众型协商民主，而非精英型协商民主。

可以将协商民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战[iii]。协商民主这个定义涵盖了协商民主理论的三个核心内容：协商的主体、协商的方式和协商的目标。

西方的协商民主是为了克服既有体制的不足，补充和完善既有体制。西方的协商民主力图在一个强调多元、尊重差异和多样的时代，重新恢复传统政治理论和实践中对于直接民主、公民美德、理性之治的重视。

（二）协商民主与选举民主

西方协商民主的兴起，实际上是与选举民主遇到的一系列困境有关。而协商民主，有助于破解选举民主的困境，弥补选举民主缺陷。

选举民主有何缺陷与不足呢？选举民主由于倾向于票决和多数，多数的胜利就是合法性的依据。但在选举结果揭晓的那一刻开始，选民就基本无缘参与。即使选民对选举出来的人的行为不满意，也不得不等到下次选举周期的到来，才可以重新选择。一次投票行为，决定整个选举周期。但在这周期过程中，在政府一系列的决策行为中，选民却难以再行使自身民主权利。要使公平正义贯穿在生活全过程，公平和正义就不仅存在于选举之中，还应存在于后续的施政决策的每一个环节。

协商民主由此因运而生。协商民主如何弥补选举民主的不足与缺陷呢？ 协商民主关注政治运作的全过程，并且参与其中。解决了选民投票结束之后无法监督代理人的弊病，通过协商的形式关注政策的制定和实行，伴随着政治权力的始终。选举民主首先满足个体获得自主权利的要求，是某种偏好的聚合效应；协商民主才能满足个体在国家与社会事务中实现权利的要求。前者实现公民自由投票的权利，后者实现公民在投票之后参与公共生活的权利。前者体现自由，后者体现平等，选举民主与协商民主的结合兼顾自由与平等。

此外，选举民主是多数为王，有可能产生多数人的暴政，在选举民主之下被制度性忽略的少数人的声音，通过协商民主有机会得到被倾听的机会。在论辩和审议的过程中，兼顾了多数和少数的声音，更接近于实质民主。

值得注意的是，西方语境下的协商民主是对选举民主的补充和完善，并非自成一体，只有建立在选举民主的基础上才有实现的空间和价值。协商民主的发展和完善，是基于票决民主的充分发达基础之上。

二

西方的协商民主是针对代议制民主在当代发展过程中的局限，对民主本质的深入反思的结果，是对选举民主忽视平等倾向的一种修正，是民主理论在当代的新发展。中国式的协商民主，不等于西方政治学话语体系中的协商民主。中国式的协商民主，目的是通过广泛多层制度化设计，吸纳政治精英与普通公民在不同层次上参与，使其成为中国民主政治的基础。

（一）中国式协商民主，扎根于中国土壤

从中国协商民主起源看，抗日战争初期，1938年成立的国民参政会，本身就是一个具有政治协商含义的机构，相当多的国民参议员是由各党派推荐的，通过参政会这一形式商议如何在抗日旗帜下发挥各党派的作用。

中国共产党在抗日民主根据地建立了民族统一战线性质的“三三制”政权。“三三制”政权鼓励不同意见的表达，照顾和维护各方利益。“三三制”政权成为一种民主施政、政治协商的政权形式，既体现了民主的形式，更体现了民主的实质。

1946年的政治协商，是中国共产党在当时特殊的历史背景下为改变国民党一党专政、寻求参与国家治理正当性而提出的一种政治参与机制；1949年成立的新政协，则是为即将诞生的新的国家政权在政治上的正当性、合法性寻求一种支撑。

事实表明，中国的协商民主深深植根于中国自身的历史文化与传统，中华民族传统文化中兼容并蓄、和而不同、和衷共济等观念奠定了中国协商民主扎根于中国悠久的文化土壤

2013年中共18届3中全会的《决定》出台，提出了推进协商民主广泛多层制度化发展，实际是把推进协商民主看作是推进中国民主政治的重要内容。2015年中央印发的《意见》出台，对广泛多层制度化进行了部署和细化，试图在选举民主发育不足的情况下，通过推进协商民主，以实现政治突破，推进中国民主政治发展。

中国式的协商民主，协商的主体扩大至全民，无论是政治精英或是普通民众，涵盖国家与社会、政府与群众、人民团体与群众、群众与群众、执政党与参政党、中央与地方等各个方面，参与协商的主体囊括了来自各社会阶层、各类政治主体的力量，因而具有广泛的代表性。

中国式的协商民主，协商范围是是全方位的，而不是局限在某个方面的。已经逐步形成了从政党到国家、从国家到社会、从中央到基层的全方位的协商机制。不同层次、不同领域的协商实践发展和丰富社会主义协商民主的多样性。

中国式的协商民主，协商内容十分明确，群众利益成为新格局下协商活动关注的重点。在继续坚持协商于重要决策之前原则的同时，中共中央的《意见》明确提出了两个方面的协商内容:一是经济社会发展重大问题，二是涉及群众切身利益的实际问题。而后者，是与广大群众利益相关的实际问题直接地联系在一起的。

从发展阶段看，由于中国没有经历选举民主普遍发展阶段，中国选择协商民主，无论从理论与实践都仍处在探索过程中，能否以协商民主的发展推动选举民主在中国发展，还需要假以时日，需要实践的检验。在政治发展中，作为后发国家，中国可以汲取西方选举民主真谛，在大力推进协商民主的同时，推动选举民主在中国更大范围上开展。

（二）不能用协商民主代替选举民主，选举民主在中国仍有巨大的生长空间

选举民主，意即公民通过行使自由、平等、普遍的选举权与被选举权的方式、方法，推举自己的代表来表达公民的要求，维护人民的权益，行使对国家公共事物的管理权，将公民主权合法地、程序地转换为政府治权，并对政府治权的行使进行监督的行为过程。

在西方，选举民主经过几百年的发展，优势明显，但也存在一些困境和不足。特别是选举民主作为时点民主，影响了公民全程的政治参与，需要协商民主这一时段民主作为补充。在中国，封建专制有着几千年的传统，选举民主在中国从来就没有得到广泛发展，