赵宇峰 林尚立：国家制度与国家治理：中国的逻辑

【内容提要】 现代国家建设必然包含两个历史行动：一是国家制度体系建设；二是国家治理体系建设。前者是根本性的，后者是决定性的。国家治理体系现代化一定是在既定国家制度框架下展开，与国家制度体系保持内在的有机统一。任何国家只有成功地完成了国家治理体系建设，才能达成真正的现代化。中国国家治理体系现代化建设，在中国特色社会主义制度基础上展开，上支撑中国特色社会主义制度，下创造中国的全面进步与发展，应聚焦于基础制度建设。基础制度建设的成败决定中国国家治理体系与治理能力现代化的成败。

【关 键 词】国家制度/国家治理/国家建设

从上下五千年的中国大历史来看，中国社会先后经历了三种政治形态：即先秦的封建时期、秦之后的中央集权专制时期以及辛亥革命之后的民主共和时期。每一个形态所创造的新结构、新治理与新秩序，都为中华文明的进步与发展提供了新的基础与动力。第一种和第二种政治形态都是中国自身历史发展的结果，是内生的产物，具有很强的历史、社会与文化的内在关联性。而第三种形态，即当今中国政治形态，实际上是现代化对中国社会冲击的结果，虽然具有历史的必然性，但并非自我内生和转化的产物，它与中国既有的历史、社会和文化的关联性不是天生的，需要后天的建构与创造。实践表明，如何在现代化转型中有效建构现代政治形态，将在很大程度上决定着这个国家的前途与命运。从今天中国发展的水平与态势来看，中国虽然在应对和解决这个问题上也经历过曲折，但总体上是成功的，其中的关键就是：独立自主地建构自己的现代政治形态。换言之，现代民主共和虽然不是中国内生的，但却是中国自主建构起来的。正是这种自主建构，使中国走上了中国特色的民主政治发展道路，形成了自己的理论逻辑、制度体系和发展道路。这决定了中国今天提出的国家治理体系与治理能力的现代化，必然是基于中国发展的政治逻辑与现代文明要求的有机结合。为此，本文将从人民民主出发，把握中国发展的政治逻辑，探讨中国国家治理体系与治理能力现代化建设。

一、中国国家转型的制度选择

现代化将人类的历史划分为古代与现代，相应地，也将作为人类文明产物的国家划分为两种类型：古代国家与现代国家。因而，任何社会的现代化一定伴随着从古代国家向现代国家转型的过程。人们将这个过程视为“国家建设”(state-building)。不同的历史、社会与文化体系决定了不同的国家转型模式，至少有三种典型的模式：第一种模式是欧洲的封建制国家向现代国家转型所形成的民族国家建构模式，其最大特点就是以民族共同体为单位，下聚合分散的封建领地与城市，上突破各种类型帝国的羁绊，从而建立主权至上的现代民族国家。第二种模式是欧洲殖民统治所形成的现代国家建构模式，这其中有两类，其一是通过人口殖民所形成的现代国家建构模式，如欧洲对美洲和大洋洲殖民所建立的各类国家，这其中包括美国、加拿大、巴西、澳大利亚等等，其特点是通过强力占领和统治来建立现代国家；其二是通过制度殖民所建立的现代国家，最典型的就是印度，其特点是在殖民统治基础上，通过制度替代来促使这些国家从古代转向现代。第三种模式是传统国家通过自我制度更替而整体转向现代国家，其特点是在保持传统国家内在统一基础上，建构现代国家制度，实现国家整体的现代转型，最典型的是中国。这种模式完全不同于欧洲的民族国家建构模式，它与中国的历史逻辑和社会结构密切相关。秦统一国家，建立中央集权的时候，就使中国走出了封建时代，进入到以郡县为基础、中央集权为主干的大一统时代。所以，近代中国是在大一统的基础上向现代国家转型的，其取向不是要摧毁大一统的国家结构，而是要以新的现代制度体系替代传统的制度体系，实现国家整体转型与现代化发展。[1]显然，这是国家制度体系摧毁与重构的革命过程，即价值、组织与制度体系实现革命性转型的过程。

事实表明，这个过程不是预设的，也不是一蹴而就的，而是经历了艰难的制度试错与制度选择的过程，既需要革命的冲击，也需要改革的实践。在超过一个半世纪的探索与实践中，中国先后经历了五次重大的制度选择：第一次在君主立宪与民主共和之间选择。这看似两种政体选择的背后，实际上是对中国千年体制的历史性宣判：即是通过自我变革转向现代，还是将其彻底毁灭。辛亥革命选择了后者，所以，革命后面临的首要使命就是如何在民主共和旗帜下建构现代国家体系。第二次在军阀专制与党建国家之间选择。由于军队是辛亥革命后的权力主体，所以，革命后的民主共和实践很快就被军人所掌控，最终落到军阀专制与军阀割据的境地。为了挽救民主共和，阻止国家分崩离析，孙中山提出了以革命党领导革命军，从而领导人民建立统一的民主共和国的党建国家的政治主张[2]，并付诸实施，取得北伐战争胜利。中国由此开辟了政党领导国家建设的政治发展道路。最后的成功实践者是中国共产党。第三次在资本主义与社会主义之间选择。其实这种选择从孙中山先生提出“三民主义”与建国方略的时候就已经开始，他直接将其民生主义定位为社会主义，但这种社会主义本质上是改良的资本主义。中国共产党将中国革命从旧民主主义革命推进到新民主主义革命，强调劳动者是革命的主体，未来的社会制度是以实现劳动者解放为使命的。于是，伴随着新民主主义革命的胜利，中国走上了社会主义发展道路，建立了社会主义国家。第四次是在工农国家还是人民国家之间选择。中国革命是以俄为师的革命，依照俄国民主革命的逻辑，革命后的国家是无产阶级专政国家。然而，中国毕竟是半殖民地、半封建的社会，除了民主革命之外，还是需要民族革命，因而，其革命的力量，不能仅仅限于工农，而应该是全民族、全体人民。为此，中国共产党在完成长征壮举之后，就将革命所要建立的国家与政权由工农共和国明确为人民共和国，提出了各革命阶级联合专政的人民民主专政的政治思想。[3][4][5]第五次是在计划经济与社会主义市场经济之间选择。这次选择经历了比较长的时间探索，计划经济的挫折及其引发的对什么是社会主义以及如何建设社会主义的深刻反思，使中国在改革开放的实践中放弃传统的计划经济，在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度基础上，选择了社会主义市场经济，并随即开启了建设社会主义法治国家的发展道路。

历史、社会与文化发展的合力促成了上述五大历史性的制度选择，进而铸造了中国特色社会主义制度。迄今为止，每一次制度选择所带来的国家转型，都使国家朝着积极的方向发展，都使国家拥有更稳固的基础与更强的发展力量。这些历史性的制度选择在推动中国现代国家建设的同时，也逐渐定型了中国现代国家发展的制度基础。正因为有了比较定型的制度基础，并且中国的现代化发展证明这些制度基础是有效的、符合实际的，今天的中国才真正拥有了制度自信。这种制度自信反过来则为既有制度的完善和发展提供更强的推动力量。

所以，中国共产党提出的推进国家治理体系和治理能力现代化，既是一种制度自信的体现，同时也是将制度建设全面展开：一是巩固既有的制度体系；二是使既有的制度体系能够发挥更有效的作用，全面提高国家治理水平。这要求国家治理体系的建设必须充分遵循既有制度的内在逻辑，并将其有效地转化为治理资源。

二、中国国家治理的制度逻辑

在今天中国，决定大局、创造发展的制度基础，就是中国特色社会主义制度。中国建构现代国家的历程表明，中国特色社会主义制度力图将中国的发展确立在人类文明发展规律、社会主义社会发展规律以及中国社会发展规律有机统一的基础之上。所以，中国特色社会主义制度对中国发展目标、使命与形态都具有很强的决定性和规范性。这决定了国家治理体系与能力的现代化要担负起巩固和完善中国特色社会主义制度，发挥其内在优势与特点，就必须充分遵循中国特色社会主义制度的内在逻辑，这一内在逻辑由以下八大范畴构成，决定着国家治理体系现代化发展的基本价值与制度基础。

第一，公有与非公有。所有制决定一国的资源归属方式、配置结构与生产形态，很自然地也就决定着一国制度的根本。中国以所有制改革为起点来进行社会主义制度建构，经过长期的探索和实践，其最终形成的基本经济制度是：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在这制度中，公有制既是主体，也是前提和基础；但同时，必须包容非公有，并与非公有共存发展。在实践中，公有制首先选择的是计划经济运行方式，并限制非公有。由于不适合社会主义初级阶段的发展要求，改革开放以来，公有制在调整其结构与布局的基础上，开始运行社会主义市场经济，并为发展非公有制经济创造相应的空间。这个变化无疑是革命性的，因为世界各国的市场经济都主要以私有制为其运行的所有制基础。因而，中国国家治理体系现代化就必须解决人类前所未有的一个重大现实课题：将市场经济成功地建立在以公有制为主体的经济制度基础之上。为此，中国就必须探索和实践既遵循市场经济规律，但其形态又不同于西方发达国家的社会主义市场经济组织与运行方式。

第二，党与国家。现代化必然伴随着国家制度的重构，即现代国家建设；而现代国家制度运行无不以政党为其主角。[6]所以，任何国家的现代国家制度建构，除在经济领域安排好公有(国有)与私有的关系外，还必须在政治领域安排好政党与国家关系，它们是互为表里的。以私有制为取向的国家，是通过掌握财富的权势阶级来建构现代国家的，形成了权势阶级建构国家制度以及为了运行国家制度组织政党的国家建设逻辑；在这其中，国家是产生政党的基础与前提。然而，在以公有制为取向的国家，不掌握财富资源的革命阶级通过革命推翻私有制、建立公有制来建构现代国家的，形成了革命阶级组织政党进行革命，并在革命后建构国家和领导国家发展的国家建设逻辑；在这其中，强有力的政党领导是国家产生的基础与前提。在公有制国家，党对国家来说，首先是领导全社会建设现代国家制度的领导力量，其次才是运行国家制度的执政能力。这与仅仅完全装在国家制度之内，仅仅作为运行国家制度的力量而存在西方政党完全不同。于是，中国形成了一般国家所没有的党的领导制度与国家制度共存的政治体系，其根本立于宪法，而其前提则是宪法所保障的党的领导。为此，中国必须探索的是党的领导、依法治国和人民当家作主的三者有机统一的国家治理体系，而不是一般国家制度形态所决定的国家治理体系。

第三，根本制度与基本制度。中国是实行人民民主的国家，人民产生国家权力，同时运行国家权力，即人民当家作主。因而，中国不是通过“三权分立”和“多党政治”来实践其民主的，而是通过充分发挥人民的主体作用来实践其民主的，其制度安排就是根本制度与基本制度的有机统一。根本制度，即人民代表大会制度，保障人民以整体的力量承担国家的组织与治理，并监督国家权力的运行；基本制度，即共产党领导的多党合作与政治协商制度，保障人民的各利益主体自主表达利益诉求、共议大政方针、监督党和国家、促进人民团结。通过这两个制度，党的领导制度和国家制度都能确立在人民民主之上，在制度上解决了共产党领导的国家运行现代民主制度所应该具备的基本原则与合理结构。由此，中国完全可以自信地通过运行和完善既有的两套制度体系，实现国家治理体系的现代化发展。

第四，民主与集中。这既是中国共产党的组织原则，同时也是中国国家制度的组织原则。对任何共同体的存续和发展来说，都同时需要民主与集中这两个取向，只不过人们不用“集中”这个概念，而用其它的概念来表达，如主权、一体化、法的权威等等。在中国的政治逻辑中，民主强调人民主权、基层自治以及尊重各方的利益和积极性；集中强调行政、法律与纪律上的集中统一，强调全局统筹与集中统一。因而，民主与集中构成了一个纵横的协调与治理结构，它们之间相互支撑，互动互补。只不过在作为纪律组织的党内和在作为法制组织的国家，民主与集中之间条件关系是不同的：在党内，集中是民主的前提；在国家内部，民主是集中的前提。民主集中制在党的领导制度与国家制度上的差异，