李海滢 王立峰：国家治理视域下的制度正义

【内容提要】 当代中国的国家治理突出表现为建构一种制度体系来实现中国特色的社会主义建设事业，中国特色社会主义制度是国家治理的核心战略，目标在于国家发展、人民幸福、社会稳定。“制度正义”侧重的就是这个问题，即我们要选择什么样的制度，建构何种国家治理模式，而这个问题可能关乎国家治理的合法性与有效性。基于中国目前在转型期国家治理中所面临的问题，很多方面体现为制度不正义问题，亟待在国家治理视域下考虑制度正义的建构，其实质问题还是在于如何设计和完善制度，让正义理想成为制度设计的可欲目标。建构制度正义必然涉及四个方面的因素：制度正义价值，制度内容的正义性，制度施行的正义，制度评价的正义。

【关 键 词】国家治理/制度正义/中国特色社会主义制度

中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”中国共产党十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。比较两届全会决定，“中国特色社会主义”作为一面鲜明的旗帜，标识了“法治国家”“制度体系”“国家治理”的中国印记，同样阐明，中国特色社会主义法治是推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的制度形态。自从十一届三中全会以来，三十多年的国家治理如果加以标签化，“中国模式”或“中国道路”成为国际社会的共识，这是有别于发达国家的另类国家治理方式，也有西方学者称中国发展模式早已超越了“华盛顿共识”，构建起一种“北京共识”。①如何概括这三十多年的国家治理，仅仅用“中国特色”来标注这种治理模式，显然是在把问题简单化或在回避问题。“改革开放”“一国两制”“计划生育”“土地承包制”“市场经济”等一系列的制度创新构成三十多年来国家治理的主体内容，制度创新要求在旧体制和旧制度面前“解放思想”“破旧立新”，制度建设构成了国家治理的主要路径。国家治理自从国家产生之日起，就一直存在着。国家治理模式很容易导向一种僵化的、教条的逻辑，因为社会是不断运动和发展的，不可能坚持这种或那种所谓“普适”的治理模式。某类国家治理模式的出现，仅是对某段历史时间国家治理的主流趋向的一种概括而已。时至今日，我们重提“国家治理”这一问题，显然是希望对刚刚过去的35年的中国国家治理情况进行总结，这也预示着新一阶段国家治理的大幕也将徐徐拉开。如何在总结前一阶段国家治理经验与教训的同时，勾画新时期国家治理的基调，无论是“顶层设计”，还是“摸着石头过河”，制度建设都是国家治理中优先考虑的问题。现在论及“制度创新”，人们已经失去多年以来的热情，我们生活的世界变化日新月异，令人目不暇接的过度刺激已经使人麻木。国家治理也是如此，人们已不会太在乎制度的新与旧的问题，可能更会关注制度的好与坏的问题。形象一点儿说，改革之初的“黑猫还是白猫，抓住耗子就是好猫”的问题到现在已经变成了“能抓耗子的猫也要区分善恶”的问题。“制度正义”侧重的就是这个问题，即我们要选择什么样的制度，建构何种国家治理模式，而这个问题可能关乎国家治理的合法性与有效性，这构成本文的逻辑起点。

一、中国特色的国家治理模式：中国特色的社会主义制度体系

世界上找不到两片相同的叶子，各国的治理模式也是如此。有“中国特色”，就同样存在着“美国特色”和“英国特色”。国家治理必须立足一个国家本身的国情、文化、传统和发展战略。在讨论中国特色的国家治理模式之前，有必要对“国家治理”这一术语给予限定。关于“国家治理”的内涵，许多学者给出比较确切的定义：“国家治理的内涵可以概括地将其看做在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。”[1]“在现代政治分析中，国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。”[2]从上述概括中可以看出，国家治理说白了就是国家如何利用公共资源、行政组织、规范制度来管理社会，协调政府、市场和社会三者的关系，保障政治、经济和文化的总体战略得以实现，从而维护一种稳定的社会秩序。

国家治理具有典型的时空性，其总是基于特定时期、特定阶段、特定范围而实施一种国家发展战略，所以国家治理模式也就是对国家在不同时空下的治理方式的一种概括和总结。中国特色的国家治理模式也是在这种论证逻辑下形成的，是对中国现行治理方式的一种概括。关于中国国家治理模式的讨论在学界存在着许多争鸣，尚未形成统一的思想。杨光斌教授指出，改革开放以来国家治理目标出现三次转变：邓小平时代的执政目标为“小康社会”，政策工具为“以经济建设为中心”；江泽民时代沿袭邓的治理模式，创新方面提出了“依法治国”和“三个代表”思想；胡锦涛的执政目标为“和谐社会”，政策工具为“科学发展观”。未来10年的执政目标应设定为“公正社会”，建立一种公正的“政治――经济――社会”体制。[3]张慧君教授认为，改革开放以来的经济转型使得中国从传统的全能主义国家治理模式(政府垄断一切、权力过度膨胀、阶级斗争为纲)迈向“政府――市场――公民”社会三元并存和互补的现代国家治理模式(法治化的公共服务型政府、有效的市场经济体制、利益整合型公民社会)。[4]唐皇凤认为，改革开放以来，随着总体性社会体制的弱化与松动，社会成长与重建过程中的利益冲突，社会矛盾大量涌现，转型中国面临着各种日益严峻的社会问题，“综合治理”作为一种独特的组织化机制和国家治理资源的集中和动员机制，成为执政党当前的基本方略。[15]综合以上学者的观点，国家治理、政府治理、政党治理、制度治理这几个治理模式在中国这一特定的语境和背景之下，实质上具有很强的同质性，即中国共产党的执政方针和执政策略，即表征了中国特色的国家治理模式的基本要义。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。具体而言，中国特色的国家治理要达到的目标就如习近平主席所说的：“使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。国家治理的方向就是中国特色社会主义道路。”[6]张慧君认为，国家治理模式是由政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式。它们是由不同的制度安排、组织形态和治理机制构成的制度系统，共同维系着一个国家整体的秩序治理，并在此基础上协调资源配置，推动社会经济的持续发展。[7]由此可见，当代中国的国家治理突出表现为建构一种制度体系来实现中国特色的社会主义建设事业，中国特色社会主义制度是国家治理的核心战略，目标在于国家发展、人民幸福、社会稳定。从这一点来看，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。由此可见，制度的好坏，关乎国家治理改革的成败，这需要我们重新审视制度本身的问题。

二、中国国家治理中的制度不正义问题

国家治理显然是国家通过制度治理来实现的，中国目前需要什么样的一种制度，显然是由中国的历史传承、文化传统和经济社会发展水平决定的。在探寻我们需要什么样的一种制度之前，必须冷静地审视中国现在的国家治理现状和问题。

唐皇凤认为，中国国家治理中突出的矛盾体现为有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理大规模的需求，并初步总结了中国作为巨型社会、贫困社会、非匀质性社会和断裂社会国家治理存在的困境。[8]陈毅认为，处在转型社会的中国，目前国家对社会的治理有诸多问题，如危机频发与制度滞后，权威治理与分权自治的央地博弈，民主化与市场化的共振危机，运动治理与法理治理的抉择。[9]多数学者认同，中国目前处于社会转型期，政治、经济和社会等诸多方面处于“几千年未有之大变更”，中国目前国家治理中最大的问题在于如何协调“国家――市场――社会”三者之间的关系，许多问题的产生由三者之间定位的混乱、角色功能的模糊、相互间的掣肘导致。

上述分析既阐释了中国国家治理的问题，也说明了问题的原因所在，但由于涉及的领域太广，问题也非常复杂，非本文所能驾驭。国家治理是一项非常纷繁复杂的工程，而真正有效的治理最终必然要体现在制度层面，以客观、公正、科学的制度保障国家与社会的和谐与稳定。正如十八大报告所提出的，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。因此，笔者认为国家治理离不开对制度的思考，我们目前在转型期国家治理中所面临的问题，很多方面体现为制度不正义问题，制度的不正义使得国家治理的合法性与有效性明显弱化，社会性矛盾凸显，不和谐因素增多，加剧了社会风险。针对中国现实中的问题，制度不正义可以划分以下几种类型：

首先，制度的初始不正义，即制度设计之初就存在着人为造成的不正义，初始制度正义在正义理论中往往把它称为分配正义。②改革开放以来，随着利益多元化，社会经济发展的不平衡，导致公共资源的分配不均，“弱势群体”成为分配不正义的牺牲品，“分配是所有社会冲突的关键”，[10]分配不公必然破坏社会的和谐与稳定。初始的制度不正义为后续的分配不公埋下了伏笔，并随着社会发展的不平衡和利益矛盾激化而逐渐凸显。一些比较典型的制度设计，如“收容审查制度”，随着孙志刚事件的发生而废止，历经半个世纪的“劳动教养制度”的废除，《城市房屋拆迁管理条例》因暴力拆迁导致累累血案而修改。还有一些公共资源、公共财政、公共服务领域存在的制度设计的缺陷，随着时代、社会和国情的变化而成为人们诟病的对象。如城乡和地区教育不公平等问题、男女退休年龄差异问题、城乡医疗保障不公平问题、公共资源与财政部门和行业垄断问题等。初始制度的不正义形成的原因可能很复杂，不正义的结果并不一定符合制度设计者的初衷，有些可能是制度设计之初未预见到未来社会的发展，而制度适时调整比较滞后，如男女退休年龄差异问题；③有些可能是中国政治经济体制导致的，如城乡、地区的户籍差别导致的教育、财政、政策等不公平问题；有些可能是制度设计时的价值冲突和选择问题，如效率优先、秩序优先导致公平问题的出现；有些可能是部门利益、行业利益垄断导致的利益集团对制度的俘获，④使得市场主体地位不对等。

其次，制度施行中的不正义，即制度运行中的不正义。再好再完美的制度，如果仅停留于静态的文本形态，而不付诸实践，对民众而言只能是镜花水月。在中国存在一个很有意思的问题，许多不正义的问题出现以后，人们总是诟病中国的法律和制度，认为制度存在着漏洞和不健全之处，却很少检讨制度施行和监管是否存在问题。举例而言，腐败现象与黑恶势力历来就与国家法治建设水火不容，是法治重点惩治、重拳出击的对象，那么为什么屡禁不止，愈演愈烈？根本问题在于地方执法官员带头违法，知法犯法，践踏制度。就像前几年网络曝光的“钓鱼执法”问题、“城管与小贩”的冲突等问题，背后的问题同样是执法权的异化，法治变成了依法治民，而不是依法治吏，法律成为官员治民的工具。同样，中央与地方在经济、政治、社会领域的一系列改革举措和制度规定有些时候并未取得一致的步调，更别提那些“歪嘴和尚念歪了经”。许多领域“潜规则”的盛行，背离了正义观念和正式的制度，形成了对社会主流意识的冲击，进而使得民众对法律制度采取了疏离和漠视的态度。