潘小娟：加强我国地方政府合作的对策建议

摘要：开展地方政府合作研究具有重要的理论和现在意义。本文在分析我国地方政府合作进展和存在问题的基础上，针对性地提出了加强地方政府合作的对策建议。地方政府合作要以共同需求为起点，以利益激励为重心，明确合作规则，健全合作组织，完善合作机制，培育合作资本。
[关键词]   区域合作；地方政府；合作机制
[中图分类号] D63 [文献标识码] A

随着我国经济一体化发展和整体性社会结构的变迁，跨区域社会问题大量涌现，政府间沟通、协调变得越来越重要。这对基于行政区划刚性约束的地方行政管理提出了严峻挑战，对地方政府合作提出了现实要求。为了应对这一挑战，满足社会现实的需要，我国各级政府都将地方政府合作问题提上了议事日程，采取积极有效措施推进地方政府合作，但总体而言，合作的机制尚未建立起来，合作的效果并不尽如人意，远远不能满足经济和社会发展的需要。因此，对这一问题展开研究具有重要的理论和现实意义。

一、地方政府合作的进展
改革开放以来，特别是进入新世纪以后，我国地方政府合作有了较大的发展，并在部分地区取得了显著的成效。
一是合作区域不断拓展。随着我国经济、社会的发展，地方政府合作已从东部沿海地区向全国各个地区散播，除了较早出现的长三角、泛珠三角地区地方政府合作外，目前中、西部地区地方政府也普遍展开了合作，如长株潭城市群、武汉城市圈、成渝经济区、闽南经济区、晋陕豫黄河金三角地区、广西北部湾经济区、辽中南城市群、皖江城市带承接产业转移示范区等。[1]
二是合作层级不断增加。地方政府合作已在各个行政层级全面启动，主要有：省级层面的地方政府合作，如长三角经济区、东北经济区、西北五省区经济技术协作联席会等；跨省级行政区划的毗邻地区地方政府合作，如湘鄂毗邻四地市协作区、闵浙边区三地一市经济技术联谊会、嫩江流域经济区、关中―天水经济区、陕甘川毗邻十二市经济区、鄂赣九地市经济协作区等；省级行政区划内的地方政府合作，如杭州都市经济圈、苏扬两地六市经济技术协作网、川南经济技术协调会、闽南经济区等；跨地区的对口支援，如援藏、援疆、援青、汶川地震后的灾后重建对口支援等。[2]
三是合作领域有所拓展。地方政府合作已从经济领域拓展到社会领域，具体涉及区域经济协作、基础设施建设、环境保护、社会保障、治安维护、应急管理、信息配套建设等诸多内容。例如，太湖流域水环境治理、甘肃“两江一水”区域综合治理、赣鄂应急合作协议、滇粤劳务合作、泛珠三角区域人才服务合作、泛珠九省市医保异地就医合作、黄河金三角区域警务协作、京津冀交通一体化合作、长三角区域信息化合作等。[3]
四是合作形式趋于多样。地方政府合作的形式已从合作各方领导互访，签订意向书等发展到组织联席会，设立合作论坛，举办经贸合作洽谈会，签订合作协议，组建联络、执行机构等。例如，西北五市经济技术联席会、闽浙边区三地一市经济技术联谊会、泛珠三角区域合作与发展论坛、长江论坛、泛珠三角区域经贸合作洽谈会、《长株潭三市文化交流与合作框架协议》、《实施关中―天水经济区发展规划战略合作框架协议》、泛珠三角区域合作日常工作办公室、长三角地区重点合作专题组等。[4]
五是合作的制度化水平逐渐提高。一方面，地方政府合作的各项互动机制已开始建立，并不断健全完善，主要包括定期联席会议制度、定期磋商机制、日常工作办公室工作制度、环境治污现场检查和督察机制等。例如，长江三角洲地区省级政府创建了“三省市主要领导定期磋商机制”“长江三角洲人才开发一体化联席会议制度”“污染联防、信息沟通和通报机制”“长江三角洲合作与发展联席会议制度”等，[5]泛珠江三角洲地区建立了“行政首长联席会议制度”“政府秘书长协调制度”“日常工作办公室工作制度”“部门衔接落实制度”[6]等。另一方面，合作协议的内容也更加规范成熟，具有更强的约束力，主要包括收益共享、成本共担，信息互通等。

二、地方政府合作存在的问题
改革开放以来我国地方政府合作有了长足的发展，但总体而言我国地方政府合作在数量上仍严重不足，在内容上仍极其有限，远远无法满足经济和社会发展的需要。
首先，重经济协作轻公共服务供给。我国地方政府合作普遍存在重经济发展，轻公共服务供给的现象。目前，跨区域公共服务供给合作在地方政府合作中占比极其有限，成功的合作更是凤毛麟角。从合作组织来看，现有的地方政府合作组织大都是致力于经济协作和经济技术交流的，如经济协调会、经济技术联谊会、技术和经济协作网络等。从合作领域看，合作内容主要涉及区域经济一体化、贸易通关一体化、产业结构转移、基础设施建设、旅游资源开发与整合等。例如，根据国家发展与改革委员会网站的相关资料粗略统计，2000年以来，国务院先后批复了二十余项与地方政府合作相关的区域规划，主要包括长江三角洲地区区域规划、珠江三角洲地区区域规划、成渝经济区区域规划、振兴东北规划、广西北部湾经济区区域规划、长株潭城市群区域规划、海峡西岸经济区发展规划、关中―天水经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划等，[7]这些规划确定的区域合作的主要内容大都是经济领域的和与经济相关的。
其次，形式大于内容。我国地方政府合作组织的数量在不断增加，合作的形式也越来越多样化，但合作的实际效果却并不尽如人意。地方政府间的许多合作往往“雷声大雨点小”，政府间协议、合作意向书等签署了很多，但只是搭了个架子，摆了个样子，走了个过场，声势很大，徒有虚名，合作协议的内容多数并未得到真正落实，合作组织也更多成了摆设，合作并无实质性进展，更谈不上带来实际效益。
再次，内生动力不足。我国地方政府合作的自发性和自主性不足，合作在很大程度上不是建立在共同需求的基础上，而是出自上级政府乃至中央政府的安排、命令等；合作中出现了矛盾和纷争更多的不是通过相互博弈和协商的途径解决，而是依靠共同的上级政府用行政命令和行政裁决的手段解决。例如，在已签订的地方政府合作协议、合作意向书中，有相当一部分是为了迎合和应付上级政府，因而或合作内容非常虚，难以具体实施；或对收益/成本分配的规定不清晰，致使参与各方无动力采取进一步的合作行动。自发性和自主性的不足导致合作缺乏足够的动力和应有的活力。
最后，制度化水平不高。随着经济一体化的发展，我国地方政府合作已取得了一定的进展，但成熟的制度化的合作机制尚未普遍建立起来，合作组织形式的制度化程度也相对较低。目前除了长江三角洲、珠江三角洲等地区已初步建立了若干合作机制外，我国地方政府合作更多的是通过倡导的方式进行的一种非制度化的合作，多数停留在会议、论坛、协商、互访的层面，主要依靠地方领导的认知来推动，缺乏完备的制度化的地方政府合作沟通渠道和协调机制做保证。完善的合作机制的缺失使得合作难以持续和真正实现。

三、加强地方政府合作的对策建议
针对我国地方政府合作的现状及其存在的问题，笔者认为，在我国现行体制下，加强地方政府合作主要应从以下几个方面着手努力。
第一，满足共同需求。满足共同需求是地方政府合作的现实和逻辑起点。共同的需求包括不同区域的资源与要素的匹配性，参与合作的地方政府对合作共同利益的认知以及对各自的合作收益/成本的预期。资源与要素的匹配性界定合作可能的范围，对共同利益的认知催生合作意愿，明确的合作收益和成本预期则将引致合作行动。地方政府只有清醒地认识到合作的可能性和必要性，明确合作可能的收益/成本，并且预期合作的收益将大于成本，才有可能采取进一步的合作行动。各地方政府应改变“画地为牢”，以行政区划为界提供公共物品的传统观念，从提高公共物品供给本身的效率、效益、经济和质量等角度出发，主动寻找和把握合作的机遇，提升公共物品供给的整体经济和社会效益。
第二，注重利益激励。利益诉求是地方政府合作的基础。地方政府合作要改变过去主要由上级政府“拉郎配”、地方政府被动服从的做法，将激励的重心从行政权威转向经济利益，即以经济利益激励为主，辅之以必要的行政权威激励。要承认地方政府追求本行政区域利益的正当性，将合作建立在各参与方地方政府为追求自身利益而“讨价还价”、平等协商的基础上。因为，合作与参与方地方政府的利益息息相关，只有将合作建立在合理逐利的动机上，才有可能最大限度地激发参与合作的积极性和主动性，实现利益的最大化和整合化。为了保证合作得以顺利开展并持续推进，地方政府合作应以具体的合作项目为抓手逐步推进。因为，相对一揽子合作计划而言，具体的合作项目更易于明晰合作参与各方的收益/成本，明确各自的责任，因而更易于达成共识，制定切实可行的合作方案，使合作真正落到实处，变为现实。
第三，明确合作规则。合作规则主要包括收益分配和成本分担两大部分内容，其功用在于解决共同利益的分配问题。制定明确的合作规则，清晰地界定成本和收益的边界是合作成功的首要条件。[8]合作规则的制定应遵循以下原则：一是互惠性原则。合作规则的制定必须以互利互惠为核心，遵循权利―义务对等原则、收益补偿原则和适度以强济弱原则，以最大限度公平合理地分配利益，科学明确地界定责任，做到利益共享，责任同担，确保参与各方都能从合作中受益，并实现参与各方的优势互补和利益最大化。二是清晰性和可识别性原则。[9]合作规则应尽量使合作的收益/成本及其变化可计算、可度量，以最大限度地减少因误解而导致的机会主义行为，方便参与各方选择恰当的参与方式和应对策略，进而保证合作得到有效的推进。三是合理性和完整性原则。合作规则制定的重点应依据合作项目的不同而有所侧重，但无论是重利益分配还是重成本分担，合作规则都要兼顾两者，以尽可能避免合作中可能出现的偏差和漏洞，减少机会主义行为，确保合作顺利推进。四是充分协商原则。合作规则应由参与合作的各地方政府通过充分协商制定。协商首先必须是自愿的，即出于各合作参与方自发、自主的要求；其次必须是平等的，即各合作参与方都具有平等对话的权利，都能充分表达自己的意愿。合作规则是合作参与方在充分表达各自意愿基础上，“讨价还价”、协商妥协的结果。只有建立在合作参与方自愿平等地协商互动基础上，合作收益/成本的分配才能从根本上得到合作各方的认同和遵守。
第四，健全合作组织。组织是合作活动具体实施必不可少的平台或载体，其作用贯穿整个合作过程。合作组织的建立有助于增加合作参与各方的接触，降低合作的不确定性，进而促进合作的稳定推进。健全合作组织，一要加快组建多层级、多功能的实体性合作组织。最顶端设立合作领导小组，由合作方地方政府行政首长和相关负责人组成，其下设合作领导小组办公室，负责处理合作领导小组的日常事务和合作项目的推进和协调事宜。二要大力培育多形式、多功能的非实体性合作组织，主要包括协商会、洽谈会、合作论坛、咨询委员会、政策网络等，其主要使命和任务在于就区域合作事宜展开研究、咨询、沟通等，以营造良好的合作氛围，促进合作共识的达成，推动合作顺利进行。三要努力搭建有机结合、互为一体的合作组织网络，要采取积极有效措施促使实体性组织之间、非实体性组织之间以及实体性组织和非实体性组织之间相互衔接、相互联动、相互协作、相互融合，构筑开放性的合作组织网络平台，在各合作组织之间建立“握手”关系，让各种力量广泛参与，为合作总目标的实现建言献策，共同努力。四要选拔合格的关键性官员，并赋予他们相应的职责权限。地方政府合作的关键性官员必须具备卓越的谈判能力、高超的人际沟通能力、高强的行政执行力、丰富的行政工作经验以及深厚的社会资本积累。只有这几方面能力突出、经验丰富，既具有原则性又具有灵活性的地方官员，才有可能在地方政府合作中真正起到“牵线搭桥”、“穿针引线”、引领合作的作用，