罗大蒙：农村民间组织的发展：困境、动力与前景

内容摘要：农村民间组织的发展是乡村现代化和民主化的必然产物，并构成了农村公民社会的重要组成部分，广泛参与农村治理。但农村民间组织在组织内外部环境的约束之下，面临着自身难以克服的发展困境，从而影响了农村民间组织和农村公民社会的成长壮大，阻碍了农村民主政治建设进程。因而就需要考察在诸多内外部困境之下，农村民间组织深入发展何以可能，即解决农村民间组织发展的动力机制问题，进而在此基础上作出对农村民间组织发展前景的展望。

关键词：农村民间组织；公民社会；民主

农村民间组织是指除国家法律法规正式授权的村民自治组织之外的、由共同利益需求的村民基于维护个人或群体利益的需要而自发组建的其他村庄组织，如老年人协会、专业经济技术协会、用水户协会等。它们在组织内实行自我管理、自我教育、自我服务，并代表组织成员利益参与村务决策，协助村民自治组织进行村庄治理。现代意义上的农村民间组织的出现是乡村现代化和民主化的必然产物，是农村公民社会的重要组成部分，农村民间组织的培育是村民自治的内源性组织资源，它们参与农村治理"从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治。"但在我国目前的政治环境下，农村民间组织的发展并非一帆风顺，而是面临着诸多发展困境，进而在一定程度上影响了农村民间组织和农村公民社会的成长壮大，阻碍了农村民主政治建设进程，也容易引起对农村民间组织发展前景的悲观和失望。因而，在考察农村民间组织发展困境的基础上，还应解决农村民间组织深入发展何以可能的问题，即农村民间组织发展的动力机制何在？进而在此基础上对农村民间组织的发展前景作出展望。

一、我国农村民间组织发展面临的困境

近年来，农村民间组织虽取得长足发展，并在推动农村民主建设和农村治理中日益发挥着重要作用，但农村民间组织作为一种"组织"，其发展必然会受到组织内外部环境的制约，形成其发展困境。

（一）农村民间组织发展的法律制度环境与现实生成空间存在张力

"制度空间（Institutionalspace）要远远小于实际空间（Actualspace），这是中国公民社会制度环境的又一大特色。"我国农村民间组织发展面临的法律制度环境与现实生成空间存在着巨大张力，实际存在的农村民间组织数量远远多于政府主管部门正式登记注册的数量。许多农村民间组织从其产生之日起就一直游离在国家法律框架之外，并没有经过正式的程序进行注册，虽然其能够在法律范围内活动，但缺乏国家法律的支持无疑限制了自身的发展。且我国民间组织的登记注册门槛高，需要找到"婆家"作为挂靠单位，准入成本过高，手续繁复，导致了大量的农村民间组织不愿意注册，从而游离于法律监督之外。

据民政部门统计，约占总数百分之八十以上的民间组织属于非法存在。大量非法民间组织的存在很大程度上是与我国民间组织登记管理制度有关。1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》第3条规定，"成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。"第10条规定，"成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。"第13条规定，"有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（一）有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的；（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；（三）发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的；（四）在申请筹备时弄虚作假的；（五）有法律、行政法规禁止的其他情形的。"这些规定虽然有利于国家对民间组织的管理，但登记门槛过高，也导致了大量民间组织不愿注册，或因资金限制或因找不到相应的主管部门而不能注册。据杨勇华、王习明对鄂中四村的老年协会的研究表明，这些农村老年协会之所以没有登记注册，是因为"社团登记的条件太严，注册费用太高"，农村老年协会大多数没有3万元以上的活动资金，也找不到业务主管单位。即使找到了相应的业务主管单位，登记成本也过高，费用包括登记费100元、法人组织代码证办理费148元、公章雕刻费500元，登记后年检至少要交公告费100元。但登记之后，农村老年协会在目前并不能享受任何好处：政府不会因它登记而给拨款；企业向它捐款后，它出示的收据并不能充抵企业所得税；个人向它捐赠后，它的收据也不能抵扣个人收入调节税。这就致使类似农村老年协会的农村民间组织不愿登记。

（二）控制与自治的矛盾

哈耶克认为人类社会秩序的产生有两种方式：组织秩序和自生自发秩序。组织秩序是通过人的意志作用，为了某一目的而设计和创造出来的，是一种人为制造并且从外部强加进来的秩序；自生自发秩序是指一种慢慢成长的、来源于内部的均衡的秩序，它产生于体系的内部，并没有特定的目的，是在人们使自己的行为互相适应的过程中进化而来的自发秩序。依据哈耶克的理论，结合我国民间组织的产生过程，可以把我国民间组织的产生方式主要有两种，即内生自发与外部生成。内生自发型民间组织是完全依靠市场或社会的逻辑而产生的，是一种完全的农民自组织，如红白喜事协会、妇女禁赌协会、各种庙会等，这类民间组织具有很强的自主性，较少依赖于政府部门，能够自主的开展活动，但这类组织规模相对较小，组织资源、行动能力也相对有限，在农村治理中发挥的作用也相对受到限制。在我国农村社会中广泛存在的是各种外部生成类民间组织，这类民间组织的产生或是国家规划的统一制度安排，如共青团、妇联、计划生育协会等，或是政府与市场合力作用的产物，如各类经济合作组织，具有鲜明的"官民二重性"特点。外部生成类民间组织在国内舞台上占据着主导地位，据调查统计民间组织当中官办占34%，官民合办占41%，两样合一起占75.8%，行政化倾向非常严重，导致民间组织没有自主性。

在我国，市场经济发展还不完善成熟，民主政治建设还刚处于初步阶段，公民社会的建立和公民精神的培育离不开政府的引导，民间组织的发展还不可能完全脱离政府的引导和规制。农村民间组织作为农村公民社会的重要组成部分，其建立和发展也不能完全依赖于市场的逻辑，由政府的力量直接督促建立一些民间组织是满足农民组织化要求、参与村庄治理的重要途径。"官民二重性"的民间组织的大量存在是我国现阶段民主政治发展不成熟的必然产物。

但"官民两重性"只是民间组织在我国现阶段的存在形态，并不是民间组织应有的存在形式，由政府等外部力量推动建立的农村民间组织，官办色彩较重，行政化倾向严重，与民间组织的自治性质不相符，也与村民自治的精神相违背。内生自发产生的农村民间组织才是未来农村民主政治和公民社会发展的内在要求。

（三）团体利益的狭隘性与公共意志表达的矛盾

"对于组织而言，独立或自治也创造了作恶的机会。组织可能利用这样的机会增加或维持不公正而非减少不公正。它也可能损害更广泛的公共利益来促进其成员狭隘的利己主义，甚至有可能削弱或摧毁民主本身。"农村民间组织是具有自愿性、公益性、服务性的组织，自愿性一方面意指组织成员的自愿参与和退出，不具有强制性，另一方面意指农村民间组织具有极大的包容性，凡是符合条件的村民都可以参与；公益性和服务性也可以从两方面理解，一是指一些具有公益心的成员依靠组织的力量为组织内部和组织外部的人员提供公共产品和公共服务，二是仅指组织为组织内部成员提供所需要的公共产品和公共服务，是为狭隘的团体利益服务的。由于利益多元性的存在，组织多元主义也相伴而生，利益取向不同的村民为了有效的表达和促进自身利益，而民间组织能够为其表达和促进利益提供渠道，他们便会选择加入这一个或另一个组织。而组织又创造、促进、保护、加强某些成员的某些利益，"通过强调由组织或局部收益所强化的自我导向，组织多元主义有助于在政治角色中产生一系列的观念和信仰，甚至是持续的政治文化，其中共同的、公共的或广泛享有的种种利益的缺乏就内在于组织自身的逻辑之中。"这样，狭隘的团体利益便会阻碍公共意志的表达，公共利益便被消融在团体利益之中。

（四）资金短缺和人才匮乏与发展需求之间的张力

农村民间组织还面临着资金和人才方面的困境。农村民间组织作为第三部门组织，具有非营利性的特点，其资金主要来源于其成员会费及社会上的捐助。农村民间组织由于其活动范围还仅限于一村或几个村庄范围之内，其成员较少，且多为贫苦的农民，依靠其成员的捐助，显然资金十分有限。而民间组织的合法化困境，和影响范围的狭小，难以得到其成员之外社会上其他人或组织的信任，能够得到的社会捐助也是十分有限。民间组织自身资金的捉襟见肘，也限制了其为农村提供公共产品和公共服务的能力，从而可能会导致其信任度的降低，进一步限制了其发展。除资金外，农村民间组织的发展状况在一定程度上还取决于其带头人或领导人物的能力。在市场经济体制下，农村精英一部分被体制化，纳入到基层政权系统，一部分非体制精英则多数进城打工，村中多留下些"386199"部队（即妇女、儿童和老人），农村民间组织难以吸收到大量的人才，也限制了其发展。

同时，由于资金和人才的匮乏及其自身面临的合法化困境，农村民间组织自身的组织建设还很不规范，缺乏规范的章程对其成员进行有效的约束，成员行为的随意性较大，进入与退出也缺乏规范，组织比较松散，在关乎切身利益的事情上有时也难以形成集体行动。大多数农村民间组织缺乏固定的活动场所，也没有专职的工作人员。组织内部缺乏民主管理的问题也非常普遍，组织的负责人多是指定的，选举只是履行一定的程序，理事会形同虚设，许多理事既不参与日常管理，也不参与重大决策，只有服从。就算是经正式程序建立的民间组织，由于多数村民文化素质较低、法律意识淡薄、组织能力较差等问题长期存在，一些基本的组织内部章程和守则细则、议事制度、工作人员奖惩机制和财务制度缺乏规范，无章可循，管理混乱。

农村民间组织发展之初就被认为是培育农村公民社会的重要载体和发展基层民主、村民自治的内源性组织资源。而农村面临的种种现实环境也渴望民间组织能擎起维护农民权益、供给农村公共产品和公共服务、对村庄进行有效治理的大任。但农村民间组织在资金和人才以及自身组织建设方面面临的问题致使农村民间组织心有余而力不足。这构成了农村民间组织发展困境之一。

综上所述，农村民间组织在发展过程中面临着诸多困境，致使自身发展步履蹒跚，我们理应对农村民间组织的发展情景颇感失望，也会产生对这一作为"村民自治、农村公民社会成长的重要生长点"的怀疑。但实际情形却恰恰相反，研究者们更是把农村民间组织的理性化建构作为村民自治的成长基础，也对农村民间组织的发展前景寄予了极大厚望。原因不仅在于农村民间组织的发展是民主需求的产物，更在于一系列动力机制为农村民间组织的发展提供了可能。

二、农村民间组织深入发展的动力机制

现代意义上的农村民间组织的出现是乡村现代化和民主化的必然产物，