陈亮：西方治理理论的反思及中国国家治理现代化的经验借鉴

摘要：为了应对国家统治模式、管理模式失灵的困局，治理以公民社会的发展壮大为现实基础，强调社会作为自组织的核心作用。然而由于社会中心主义范式下社会作为治理核心主体的局限性，导致治理同样会陷入失灵的困境。基于治理有效性的现实考量，西方治理理论从社会中心主义范式转换到国家中心主义范式的发展轨道。从治理的有效性来看，国家中心主义范式下的治理模式具有显著的优越性。在反思西方国家治理现代化经验的基础上，中国国家治理现代化以马克思主义为指导，立足于中国特色社会主义基本国情，从顶层制度设计、中层领域拓展、基层社会自治等三个维度推动中国特色国家治理现代化事业的整体发展。

关键词：治理;社会中心主义;国家中心主义;国家治理现代化;元治理

伴随着公民社会的发展壮大，治理成为应对国家统治模式、管理模式失灵困局而提出的一种新的理论范式。虽然治理在一定程度上能够弥补国家统治模式、管理模式中的某些不足，但是治理的适用性并不是无限的。由于社会难以承担“元治理”的角色与功能，社会自利性的客观存在带来治理公共性的缺失以及在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时协商机制的无效，导致治理同样会陷入失灵的困境。基于对社会中心主义范式下治理失灵的现实反思，回归国家学派在借鉴马克思国家学说以及西方新马克思主义国家学说的基础上，主张国家作为治理主体在国家治理过程中的自主性。从治理的有效性来看，国家中心主义范式下的治理模式具有显著的优越性。中国国家治理现代化的发展应该在尊重人类治理文明普遍规律的基础上，立足于中国特色社会主义基本国情，才能实现科学发展。为此，本文试图在反思西方治理理论的基础之上，结合中国特色社会主义基本国情，从顶层制度设计、中层领域拓展以及基层社会自治等三个基本维度展现中国特色国家治理现代化的发展进路，为深入理解中国特色国家治理现代化提供了较为系统、科学的视角。

一、没有政府的治理及其失灵：社会中心主义范式的反思

伴随着公民社会的发展壮大，治理成为应对国家统治模式、管理模式失灵而提出的一种新的理论范式。从治理的发展进路来看，它具有明显的社会中心主义倾向。在某种意义上，治理等同于“作为最小国家的治理”，强调社会作为自组织的核心作用。虽然治理在一定程度上能够弥补国家统治模式、管理模式中的某些不足，但是治理的适用性并不是无限的。由于社会难以承担“元治理”的角色与功能，社会自利性的客观存在带来治理公共性的缺失以及在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时协商机制的无效，导致治理同样会陷入失灵的困境。

(一)没有政府的治理：一种想象的治理共同体

治理是20世纪90年代以来，为应对国家统治模式、管理模式失灵而提出的一种新的理论范式。治理的提出有其特定的现实背景，西方公民社会(civilR

society)的发展壮大催生了治理的广泛应用性。治理成立的一个重要假设是国家在治理有关公共事务上的无效性，正如施罗德指出，治理的核心是公民社会，基于国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有公共事务的基本事实。[1]

社会中心主义范式下的治理理论一经提出，就吸纳了大批学者的广泛关注与热烈讨论，形成了内涵丰富、同中有异的理论体系。詹姆斯•罗西瑙在编写《没有政府的治理》一书中指出，治理指的是，对于政府管理没有触及的领域，社会系统承担起管理职能，它既涉及政府机制，同时也包括非正式、非政府机制，随着治理范围的扩大，各类社会组织以及成员得以借助这些机制满足各自的需要、实现各自的愿望，治理表现出社会自主性的特点。[2](P.5)在全球治理委员会看来，治理是指公共的或私人的个人和机构管理公共事务的诸多方式的持续互动过程，它具有四个明显的特征，即“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[3](P.5)。在相似意义上，让-皮埃尔•戈丹指出，治理是一种与新的软权力配合使用的一种新政治鸡尾酒，涉及日常采用协商方式的国家、偏爱显露公民属性的企业、新型地区经济共同体等。[4](P.97)沿着治理的基本理路，英国学者格里•斯托克从五个方面系统地阐释了治理的意涵。(1)治理出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；(2)治理具有明确的问题指向，它是为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；(3)治理肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；(4)治理指行为者网络的自主自治；(5)治理认为，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[3](PP.34-35)

从治理理论产生的现实背景以及理论意涵可以看出，西方语境中的治理具有明显的社会中心主义倾向。在此意义上，治理意即，多元主体在相互依赖的关系结构中，通过反思性自组织建立持续对话和资源共享的平台，实现发展普惠合作项目和避免矛盾窘境二者的有机统一。[5]在治理的模式下，它更强调社会作为自组织的核心作用，国家被定义为“调节人和社会力量的伙伴，它通过协商和对话来调节和参与各种社会力量解决社会问题的努力”[1]。

由此观之，治理在某种意义上等同于“作为最小国家的治理”，在治理的视域下，“任何变化在范围上都是有争议的，但是私有化和公务员的削减导致的政府规模的缩小却是不争的事实”[3](P.87)，这表明，伴随政府规模的缩小，社会将承担更多的职责与功能。治理的最终目标是善治，即通过在公共事务的治理过程中广泛开展政府与社会组织、公共部门与私人部门之间协同共治关系，以实现公共利益的最大化与治理效能的最优化。

为了实现治理的善治状态，在社会自组织自下而上的推动下，基于平等、互惠、包容等价值原则，治理试图建立一个基于共同利益的、多元主体协同共治的想象共同体，通过共同体的网络化治理促进资源要素的合理流动，实现治理有效性的目的。

(二)没有政府的治理的绩效：难以避免的治理失灵问题

虽然治理在一定程度上能够弥补国家统治模式、管理模式中的某些不足，但是治理的适用性并不是无限的，同样会伴随治理失灵的问题。正如俞可平指出，治理并不是万能的，它既不能代替国家而享有合法的政治暴力，又不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。[6](P.25)所以，在社会资源配置过程中，治理失灵的问题也会相应地存在。一般而言，治理失灵可能由以下三个主要方面的因素导致。

一是社会难以承担“元治理”的角色与功能，从而带来治理失灵的问题。“元治理”在治理系统中的角色与功能非常关键，在很大程度上决定着治理的成败。一般而言，“元治理”承担的是“设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调”[3](P.79)。在治理实践过程中，社会因其自身在提供治理的基本规则、保证不同治理机制体系兼容方面的局限性，使得它难以承担“元治理”的角色与功能。如果继续坚持社会中心主义范式下的治理理念，那么很容易产生“相当的政策非理性、制度间的斗争、管辖权的重叠，以及竞争性政策网络的扩散”[7]。在这个过程中，社会难以在发生冲突或争议时充当“上诉法庭”，对分歧化利益进行系统地整合和有效地汇聚。在“元治理”角色与功能缺失的情况下，治理失灵的风险大幅提升。

二是社会自利性的客观存在带来治理公共性的缺失，从而引发治理失灵的问题。在治理过程中，一些利益集团为了使本集团利益的最大化，总是千方百计在治理实践过程中影响治理议程，使治理收益的分配更多地向本集团成员倾斜。在这个过程中，一些利益集团实际上成为自利自为的主体，它们干扰治理实践，将治理实践利益分配的公共性转化为集团利益的自利性，从而违背了全体社会成员的共同利益。公平正义是社会制度的首要价值[8](P.3)，治理只有以公平正义为内在价值才能实现合法性与有效性的统一。在社会中心主义的范式下，社会作为治理主体本身难以打破一些利益集团对治理公平性的俘获，从而引发治理的合法性危机。

三是基于协商的机制，在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，不可避免地陷入治理失灵状态。协商是治理的主要运行机制，基于协商平台，多元主体开展对话与交流，其目的是实现重视所有人需求和利益的、具有集体约束的“重叠共识”[9](P.30)。在戴维•米勒看来，基于协商的治理机制，它有助于改变公民最初的偏好，通过协商过程，公民不那么道德的、自私自利的偏好会消除，从而形成对眼前事务有道德的判断[10]。然而，上述关于协商机制理想的期望作用，在现实的治理实践过程中并不是那么行之有效。这是因为，“任何道德上可接受的解决的可能性都依赖于公民超越他们狭隘的自利进行推理，并考虑什么是可以向与他们持有合理分歧的人们证明为正当的”[11](P.2)。但是在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，人们通过简单的协商机制很难超越自身的自利性，因而，不可避免地在这类问题上出现协商治理“无果的局面”。

二、国家治理的回归及其有效性：国家中心主义范式优越性

基于对社会中心主义范式下治理失灵的现实反思，回归国家学派在借鉴马克思国家学说以及西方新马克思主义国家学说的基础之上，主张国家作为治理主体在国家治理过程中的自主性。通过政府履行“元治理”的角色与功能，搭建涵盖政府治理系统、市场治理系统以及社会治理系统组成的“元治理”系统，能够提高国家治理的有效性。综观国家治理有效性的基本理路，它主要体现在以下三个层面：一是从“宏观―价值层面”来看，共享成果型治理体现了国家治理的有效性；二是从“中观―运行过程”来看，协同参与型治理体现了国家治理的有效性；三是从“微观―作用机制”来看，规范制度型治理体现了国家治理的有效性。由此观之，与社会中心主义范式下的治理模式相比，国家中心主义范式下的治理模式具有显著的优越性。

(一)国家治理的回归：“元治理”系统的构建

在社会中心主义范式视域下的治理，政府一般被视为一个平台，经济性的利益集团或规范化的社会运动在其中或者互相斗争或者彼此结盟，从而塑造公共政策。实践表明，这些公共政策决策更多地关注的是需求群体(demanding groups)之间的利益分配[12](P.3)，而不是公共利益在全社会范围内的公平分配。综观社会中心主义范式下的治理实践，如果我们从治理的公共性与正义性来评估治理绩效，通常发现，此种治理模式难以在治理的有效性与合法性之间找到最佳的平衡点，因而很容易陷入治理失灵的境地。正如美国学者米格代尔指出的那样，在社会中心主义范式下，各种社会组织单独或和其他组织一道，为个人及社会成员提供生存策略的各种组成要素，