王砚蒙 朱碧波：论我国边疆治理取向的调适与重构

内容提要：在我国源远流长的边疆治理历史中，王朝统治者往往将边疆稳定作为国家治边的最高目标诉求。中华人民共和国成立之后，由于地缘政治的复杂、国家利益的权衡和非均衡发展战略的实施，对边疆区域长期以来都十分重视稳定，而相对淡化发展问题。改革开放后，随着地缘政治格局的变迁和边疆社会的深刻转型，因边疆贫困而产生的各种非传统安全问题和社会稳定问题尖锐地挑战着既有的边疆治理秩序。边疆贫困在某种意义上已经成为边疆问题产生的重要原因。在此情况下，应该不失时机地调适边疆治理的稳定取向，建构边疆发展战略，更加凸显边疆发展的重要意义。

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在我国源远流长的国家治理历史中，边疆始终是关系国家安全和国家稳定的一个焦点性问题。历代王朝统治者的治边史，莫不以边疆稳定作为首要的目标诉求。中华人民共和国成立之后，地缘政治的复杂、国家利益的权衡和非均衡发展战略的实施，导致我国边疆治理中也呈现出非常明显的稳定诉求。改革开放之后，随着地缘政治格局的变迁、风险社会的来临和边疆社会的深刻转型，各种非传统安全问题和社会稳定问题层出不穷，尖锐地挑战了既有的边疆社会的秩序建构。有鉴于此，当前我国的边疆治理应该随着时代变迁和社会发展，捕获冲击边疆稳定的深层根源，不失时机地完成边疆治理取向的调适与重构，为边疆区域的和谐与稳定奠定坚实的基础。

 一、传统边疆治理的稳定诉求

 在我国古代的边疆想象中，独特的地理空间分布、复杂的地缘政治生态和奇异的民族文化习俗，导致中原王朝对边疆少数民族存在种种误读，边疆污名化的现象十分突出。在中原王朝的等级秩序结构空间观中，中原区域是王朝和文明的生发之地，而边疆区域则是文明向野蛮过渡的边缘地带，是落后甚至蛮荒的异域空间和化外之地。中原王朝与边疆民族在认知上的歧异和文化上的异质，使得王朝政权与边疆政权在国家的历史演进中始终都存在着或强或弱的政治张力，并由此产生了朝贡与依附、博弈与竞争、对峙与战争等多种多样的关系形态。为了化解异域空间的边疆政权带来的安全压力，王朝统治者在边疆治理的过程中，对边疆少数民族“阻之以城塞”、“限之以居处”、“窒之以语文”，①表现出明显的稳定诉求。中原王朝政权边疆稳定的目标诉求，使得大多数王朝统治者既无多事“夷狄”的政治野心，又无开发边疆的内在驱动。对于王朝统治者而言，穷兵黩武，用兵边陲，内耗国库，外致民怨，再加上天朝物产丰盈，边疆苦困，朝廷虽扬威于边疆，边疆却无补于朝廷，两相比较，难免得不偿失。而在边疆开发方面，王朝统治者更是消极慵懒。清王朝统治者甚至设置了种种阻禁边疆开发之政策。乾隆时期，为禁绝蒙古开发，颁令“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍”②。在禁止西藏开发之时，又训谕“西藏乃极边之地，非内地可比，其生计风俗，自当听其相沿旧习，毋庸代为经理”③。而王朝统治者之所以重视边疆稳定而看轻边疆开发，正如清人孙士毅直白之言：“边氓之气宜静不宜动，此等番民羁縻之足矣，招募垦田，患有不可胜言者，子知其一不知其二也。”④类似孙士毅对于边疆开发和边疆发展的看法，在王朝统治阶层中不在少数。普遍而流行的边疆认知，使得王朝统治者往往倾向于以牺牲边疆发展为代价，换取边疆区域稳定，⑤“不使其失，亦不使其兴”，重控制而轻开发，重禁阻而少资助。在康乾盛世时期，王朝政权尚且如此保守地看待边疆及边疆开发，就遑论历史上那些自顾尚且不及，更无余力以治边的衰弱王朝了。

 王朝国家时代晚期，在内忧外患的冲击之下，中华民族面临数千年未有之大变局，并开始了由王朝国家向民族国家的艰难蜕变。中华人民共和国的成立，标志着我国民族国家建构的基本完成，也昭示着中华民族治边历史新时代的到来。然而，新中国成立之后，国家虽然意识到边疆开发对于国家建构的重要意义，却依然受制时代所限，并没有从根本上调整边疆治理的价值取向，依然将边疆稳定置于非常高的地位。在新中国成立之初，由于意识形态的隔阂、地缘政治的博弈和国家利益的歧异，我国北部、西北部和西南部都与周边国家处于紧张或对峙之中。在这些地方，国家出于备战的考虑，不但放缓甚至暂停了经济社会的开发建设，而且大量军队的驻扎，也需要当地经济上的保障，这就进一步消耗掉了边疆区域经济社会开发的资源。⑥

 改革开放之后，我国采取优先发展东部地区，再进行西部大开发的非均衡发展战略，边疆发展在国家治理体系中并不具有极度优先地位，并且随着改革开放向纵深推进，传统总体性社会转型为现代异质性社会，计划经济体制转轨为市场经济体制，在社会转型和体制转轨的双模式变迁中，诸多传统社会所不曾经历的社会风险迅速滋生并日益凸显，严重挑战了既有的社会稳定秩序。按照塞缪尔•亨廷顿关于现代化的经典阐释：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。⑦一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会形态急剧变动、社会体制急遽转轨的现代化行进中的社会，却充满着各种不确定性的冲突和动荡。改革开放以来，中国社会转型过程中产生的各种稳定问题仿佛正是塞缪尔•亨廷顿理论的逼真注脚。在传统社会向现代社会的转型过程中，我国社会的异质性和多元性日益凸显，民众原初被压制的利益意识、主体意识迅速觉醒，因为社会分层与社会分化而产生的利益分裂、情绪碰撞和矛盾对立成为整个社会普遍的常态。改革的辉煌与转型的阵痛，传统的扬弃与信仰的迷茫，逐利的驱使与越轨的躁动，成为当前我国时代发展的一个缩影。由于缺乏完善的社会矛盾调解机制和制度化的社会不良情绪宣泄渠道，各种社会矛盾和社会不良情绪不断滋生和累积，并通过各种难以预知的触发性事件爆发出来，社会群体性事件逐年增多。这就使得社会稳定在国家治理体系中的地位更加提升，甚至成为“压倒一切的大事”。面对悬在头顶上的这样一把达摩克利斯之剑，地方政府在处理社会稳定问题时，无不战战兢兢，如履薄冰，严阵以待。

 在我国边疆多民族地区，随着现代文明的强势植入，边疆社会也被裹挟进入了急遽的社会转型之中。再加上改革开放之后，中国和平崛起的态势日趋明显，开放而自信的中国开始加速融入世界，边境地区的跨境交流更趋频繁。在这样一种情况之下，现代市场文化对民族传统文化进行着强有力的解构，社会转型中民族地位的忧惧和各种地缘政治问题纠缠在一起，使得民族精英的文化焦虑、少数民族的国家认同危机，以及极端恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义、跨国犯罪、走私贩毒、艾滋病传播等非传统安全问题相继滋生，并导致边疆区域从总体上呈现出传统安全与非传统安全、国内安全与国际安全、生存安全与发展安全、文化安全与社会安全问题错综交织的复杂格局。而更令边疆政府困扰的是，边疆区域复杂的社会问题，往往又与民族和宗教问题纠织在一起，稍有不慎，就容易导致“社会问题民族化、民族问题政治化、政治问题国际化”的不良后果。边疆复杂的社会态势和牵一发而动全身的社会敏感性，使得边疆治理长期以来都将社会稳定作为治边的最高目标。即便是在“发展才是硬道理”和以“GDP论英雄”的政绩考核压力之下，国家的边疆治策、边疆政府的政绩评价，甚至地方政府的干部配备，都把稳定作为最高的要求和最基本的考虑。在这样的思维定势下，边疆稳定成为地方政府无法逾越的一条红线，而边疆发展则作为次一级的概念不自觉地受到了淡化。

 二、边疆稳定的当代困境

 边疆是国家疆域的边缘性部分，在国家安全体系中扮演着军事屏障和战略纵深的重要角色，边疆稳定的意义自不待言。因此，在我国的边疆治理之中，国家与政府一直以来都以十分慎重的态度来处理边疆稳定问题，甚至一度把稳定当作是压倒一切的大事。虽然国家与政府对边疆稳定倾注了无限的关注，边疆地区却依然隐藏着诸多影响边疆稳定的因素。改革开放以来，随着我国急遽的社会转型向边疆地区纵深推进，边疆地区也出现了各种深层次的结构性矛盾，并以始料未及的速度、力度和频度，持续冲击着边疆政府传统的秩序建构模式。在多元繁复而日趋凸显的社会矛盾面前，边疆政府压力型体制之下刚性维稳模式的内在缺陷逐渐显现。为了进一步建构边疆稳定，边疆政府一直在社会风险意识、安全预警能力、危机处置能力、风险监控能力等多方面不断完善边疆治理的技术，但有时效果却并不尽如人意。这也说明仅仅依靠治理技术层面的修缮与提升，并不足以建构边疆之稳定。边疆稳定的建构，需要我们重新审视问题产生的深层根源，避免头痛医头、脚痛医脚，最大限度地从源头上对边疆稳定问题实行釜底抽薪式的治理。

 按照马克思主义的经典论断：“人们奋斗的一切，都同他们的利益有关。”⑧“利益归根到底是人们全部行动和思考的出发点，利益作为社会斗争的焦点，在唯物史观中具有基础性的作用。”⑨以马克思主义的唯物史观来考察我国边疆社会稳定问题，就会发现当前边疆社会稳定问题产生的主要根源依然在于边疆民众的利益问题，即国家整体性发展的同时，边疆民众的利益与福祉却未能得到均衡和恰当的提升。改革开放激荡下的现代市场文化以不可挡之势侵入边疆社会，唤醒了人们的利益意识，冲击和解构了传统道德文化的软性约制，而边疆的发展却并不足以满足人们的利益期待和发展期许，边疆民众在道德约制力淡化和急切地改变生存命运的强烈驱动之下，产生种种社会越轨行为，甚至违法犯罪行为，也就不足为怪了。此外，边疆贫困还导致很多新型的非传统安全问题，如国家认同安全问题、宗教渗透问题、跨境婚姻问题、生态安全问题等，这些问题或多或少都与边疆区域的贫困存在千丝万缕的内在关联。可以说，就当前边疆社会形势而言，贫穷是边疆问题产生的重要原因。边疆区域的贫困，至少会滋生以下安全与稳定问题：

 其一，弱化国家认同。国家认同是一个国家的公民对自己所属国家的国家主权、政治体制、传统文化、道德价值和历史里程的认可与接受。一个国家的公民对国家理性而虔诚的信仰是国家稳定和统一的重要基石，也是一个国家政治合法性的重要渊源。民众对国家的认同，尤其是对基本政治制度的认同，是降低一个国家治理成本和政治交易成本的重要途径。然而，公民对国家的认同并不仅仅是“原生的情感依恋”，而是“后天的理性建构”，国家认同的增长，是建立在国家治理绩效的优良和个人福祉增长的基础之上的。从社会契约论的角度而论，国家的成立乃是人们基于自然状态下的种种不便让渡部分权利建构的结果。国家存在的唯一目的就是要维护民众的生命、保护民众的财产和增进民众的幸福。如果一个国家的地方经济发展长期滞后，民众幸福指数难以提升，那么，政府不但有违“社会契约”的嫌疑，甚至国家政权的政治合法性都难免受到质疑。从经济理性人的视角而论，“人们对任何一种制度安排和规范确立的认同程度，取决于这些制度和规范对其利益，尤其是经济利益的满足程度。中国的少数民族虽然有着很强的民族封闭性，但他们又是最务实的，他们对国家政治合法性的认同和政治权威的维护，往往取决于国家和政府所能给他们提供的经济利益和民族权利。”⑩显然，如果边疆少数民族的生存状况长期得不到改观，那么少数民族对国家治理绩效的质疑就会不断强化，少数民族的国家认同就会持续走低，在极端的情况下甚至会造成民族与国家的离异。

 其二，妨害民族团结。我国边疆绝大多数地方都是少数民族聚居之地，