何哲：行政体制改革中的管理问题与政治问题

[摘要] 行政体制改革已经成为当前公共管理领域的主要问题，然而现有行政体制改革更多的是单纯的“效率导向”，而忽略了行政体制改革本身所具有的复杂政治性，使得对行政体制改革的认识简单化，改革缺乏系统性和可持续性。从实质上来说，行政体制改革本质上是一个组织变革和流程再造问题。然而，传统的流程再造问题仅仅是围绕效率展开的，而行政体制改革同时面对基于效率的管理问题和基于复杂政治利益的政治问题。本文基于组织变革与流程再造的基本视角剖析了行政改革的实质，深入分析了行政体制改革中的管理问题与政治问题，最后提出了基于管理与政治两个维度的对行政机构和行政流程设置的基本评估和解决范式。

[关键词] 流程再造；行政体制；改革

何哲，国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。

行政管理体制改革已经成为当今中国公共管理研究和实践领域最为重要和迫切解决的问题之一。尽管改革已经取得了一些成就，然而依然面临着比较严峻的形势。主要体现在以往的改革更侧重于加快政府运作效率等方面，过度地强调“效率导向”，而对所涉及的复杂政治问题考虑不充分、准备亦不充分，从而造成一些现实困难，已经严重制约了行政体制改革的进一步深入和进展。[1-2]

具体而言，这些困难体现在三个层面：1）改革合法性问题：主要体现在由于改革配套不够，或者考虑不周，导致原有的法律体系无法适应于新的改革，而造成了改革后的政府行为缺乏行政合法性问题[3-4]。2） 改革系统性不足，人为造成阻力过大：由于缺乏整体考虑和利益补偿机制，人为造成改革的内外阻力过大。3） 改革实施可持续性问题：由于缺乏对改革的短期和长期的平衡，短时期压缩的编制和减少的流程又会很快再反弹。

以上的三点不足，均是由于只是将行政体制改革视作一个单纯的组织变革和流程再造的管理问题，而没有从研究和方案设计初就系统考虑到行政体制改革的特殊性问题[3-5] 。因为传统组织变革与流程再造更多地是以提高效率和降低成本为核心目标，而行政体制改革还需考虑利益平衡、政治后果、社会影响等复杂的政治问题。这是行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同，也是行政体制改革深入推进的最大难点。

本文的目的就在于揭示行政体制改革与传统组织变革与流程再造的这种异同，并着重提出并试图解决三个基本问题：（1）行政体制改革的实质是什么？（2）行政体制改革所面临的管理问题和政治问题各自是什么，所面对的核心难点是什么？（3）在管理与政治二维视角下，深化行政体制改革，解决改革难点应该用什么样的思路和原则来进行？

一、行政体制改革的实质―从组织变革与流程再造的视角

（一）传统组织变革与流程再造

所谓组织变革与流程再造，顾名思义是指对组织的基本静态结构和动态工作流程进行重构的过程。其起源于上世纪90年代美国管理学界兴起的针对大企业组织结构和业务流程进行优化设计的系统理念和方法，根本的背景和目的是在新的经济形势下改变原有僵化的科层体系，从而适应市场的竞争和满足顾客的需要[6-7]。并逐渐演变为对于一般组织的组织变革和流程再造。

从传统组织变革与流程再造的原则而言，其核心目的是通过产品或者服务的提供让组织在市场上（或者其他竞争环境中）获得竞争优势，从而实现自身的盈利和可持续发展。因此，传统组织变革与流程再造的核心原则是提高组织运行效率，改变僵化科层结构，提高组织向响应速度。总体而言，效率导向是传统组织变革与流程再造的核心导向。

（二）行政体制改革的实质――对行政体系的组织变革和流程再造

从形式来看，行政体制改革与传统组织变革和流程再造形式上高度相似，实际上就是对行政体系的组织变革和流程再造问题。

就背景而言，由于社会政治经济文化的发展，原有政府组织架构和行政流程已经无法适应新形势下政府提供公共服务的要求，因此不得不或者主动进行适应性变革。其核心原因是政府组织机构设置不协调（主要表现为机构冗余和冲突）和行政流程冗长（体现为效率低下和成本高昂），从而对政府发挥自身应有的公共职能产生了威胁。典型的如在各类行政审批环节多，时间长，手续繁琐。以及由于这些行政机构和流程的设置问题引发的面对公民服务诉求时的响应缓慢和不作为等。

从组织角度，冗余的政府机构设置产生了三个明显的问题：（1)事权缺位：对于多部门负责又缺乏有效寻租价值的事项，往往导致多部门都不负责；（2）部门冲突，对于多个部门负责但能够带来额外利益的事项，往往导致部门冲突；（3）冗余流程的出现：冗余部门必然带来冗余的工作流程，集中体现在审批事项需要经过多个部门，而其中仅有少数部门与审批事项有密切的直接联系。这些都会降低效率和增加管理的复杂性和成本。

从工作流程角度，过长、冗余的行政流程将会产生三个问题：（1）制约社会经济的发展：冗余的流程必然带来高额的社会交易成本，从而压制微观社会经济主体的活性和抑制基本的社会经济活动；（2）影响政府的合法性：从实质上讲，政府和公民形成的是稳定的“缴税-公共服务”的二元契约关系，这是政府存在的合法性的基石。一旦政府由于过长的冗长业务流程从而无法有效的为公民提供或者无法对公民的诉求进行回应时，就单方面违反了公民与政府的契约关系。（3)影响公民对政府的基本信任：冗长的行政流程和低效的服务能力必然引发公民对政府的不信任，从而动摇现存政府的公信基础。

基于上述分析，政府必须随着社会经济政治的发展进行相应自身部门设置和工作流程的变革。

（三）行政体制改革又是高度特殊的组织变革与流程再造

虽然行政体制改革本质上是对行政体系的组织变革和流程再造，但又决不仅仅是传统意义上的组织变革与流程再造。因为仅是如此的话，那么通过现有的对组织变革和流程再造的分析方法和管理工具，完全可以解决这一问题。然而，行政体制改革之所以在现实中推进遇到难点，正是因为行政体制改革具有自身特殊的属性和面临着特殊的问题。这才是行政体制改革最大的实质和难点。

1．行政体制改革牵扯范围巨大，影响广泛

传统的组织变革和业务流程再造仅主要针对商业企业或者延伸到社会组织。所面对的环境相对有限，变革对外部环境的影响可以忽略不计。以企业为例，企业调整自身部门结构，基本不会影响到外部竞争性市场，所以，外部环境相对于传统组织变革而言变革基本是外生和静态的。

而行政体制改革无论从地域还是从人数来讲都牵扯广泛。如果把行政体系也视为一种就业组织的话，那么行政体系是最大的单一就业群体，所以，行政体制改革动辄涉及到上千万人，影响极为巨大。

此外，行政体制本身与社会环境密不可分，外部环境对行政体制改革并不是外生和静态的，由于改革改变的是遍布全国的公权体系，因此对行政体系的变革会改变社会的基本运行机制和方式，所以行政体制改革本身也会塑造和改变社会环境。这就使得在分析行政体制变革的时候，无法单纯的沿用传统的方式假定外部环境和其他要素不变，然后逐个单一的将各个问题分开来考虑再统筹分析的基本方法。

2．行政体制改革牵扯利益巨大

任何组织变革都涉及到利益调整问题，然而行政体制改革涉及的利益尤其巨大。因为，任何公共权力的存在总是与利益相关的，不是保护利益，就是调整利益。因此，无论是调整行政部门设置还是变革行政流程，总是会牵扯到复杂的利益。由于行政体制改革调整的是最基本的整个国家公权网络，所以，牵扯到的利益是极为巨大和广泛的。

3．行政体制改革的阻力巨大

任何组织变革都会面对组织内外的阻力，然而，行政体制改革所面临的阻力更为巨大。阻力一方面来自于既得利益的直接相关方，另一方面也来自于整个社会中个体对未来不确定性的恐慌心理：对任何个体而言，都存在着对现存的制度和环境的心理上的依赖，即便深感变革之必要，然而一旦真正实施到自身上，也会产生对未来不确定性的恐慌，这是作为人的个体的一种基本的心理反应。特别是行政体制改革涉及的人群数量众多，要改变如此众多的个体的心理惯性，这是非常困难的。所以，无论是从实际的利益角度，还是从个体的心理角度，都产生了对行政体制改革的阻力。

4．行政体制改革的风险远较一般组织变革更大

任何组织变革均有风险，然而行政体制改革的风险更为巨大。这种风险体现在作为整个制度层面的变革失败和作为变革发起和实施者的个体失败。

从组织或者制度失败的角度，行政体制改革如果由于各种因素出现了各种问题，产生了严重的后果，必然会对整个社会的发展、政府的体制等产生重大的不利影响。这是制度上的失败。

从作为发起者个体而言，改革的组织和参与者还面临着一旦变革失败的个体风险。因为，变革本身就面临着极大的风险，例如在改革中失去既得利益的群体必然会怨恨改革的设计和发起者。如果改革如果成功的话，这种怨恨会相对不会集中化和表现化。而一旦改革失败的话，这种怨恨就会集中的爆发。

而更为重要的是，如果不改革，即便整个体制失败了，失败的后果和责任可能更多推到体制上，而不会被个体承担。而一旦改革失败了，失败的后果更多的会被推到改革的个体身上。因此，对于个体而言，改革的风险确实巨大。

5．行政体制改革还涉及到意识形态问题