宋文辉：美国政府与非政府组织跨部门的合作关系

〔摘要〕美国是非政府组织最为活跃的国家，在长期的发展过程中，美国非政府组织具有种类多、数量多、独立性高、志愿性强、资金来源多元化等鲜明的特点。值得关注的是，在美国政府与非政府组织的互动过程中，逐步形成了跨部门的合作伙伴关系。美国非政府组织在提供公共产品和服务、处理社会问题、提供大量的就业机会、监督企业社会责任、参与公共政策的制定和执行等政府管理的活动中发挥了重要的作用。美国非政府组织的成功经验对于建立我国政府与非政府合作伙伴关系具有重要的借鉴意义。

〔关键词〕美国非政府组织；政府管理；合作伙伴

〔作者简介〕宋文辉，苏州大学政治与公共管理学院政治学博士。

一、美国非政府组织的发展状况

美国是世界上经济最为发达的国家也是非政府组织最为活跃的国家。自上个世纪六十年代以来，美国非政府组织迅速发展，并逐步成为与政府部门、企业并列的"第三部门"。在长期的发展过程中，美国非政府组织形成了自己的鲜明的特色，具体包括以下几个方面：

种类多、数量多。美国非政府组织几乎涵盖了社会生活中的各个领域，各行各业。目前美国非政府组织的种类包括: 各类学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、生态环境保护协会、文化艺术社团、宗教团体、慈善机构、互助合作社等等。此外，美国的非政府组织数量众多。从1991年-2001年10年间美国官方认可的非政府组织的数量从27000个迅速增加到超过60000个，而在2001年非政府组织的数量实际上已经超过了6百万个〔1〕。

独立性高。美国非政府组织最为鲜明的特点就是具有很高的独立性，形成这一特点的原因具体有以下几点：一是美国的非政府组织的产生时间远远早于美国政府的成立时间；二是美国宪法以国家根本大法的形式明确规定了美国公民享有神圣不可侵犯的言论、出版、集会和结社自由，这为美国非政府组织的成立、组织、管理、运行提供了良好的法律环境；三是美国民众对政府采取警惕和不信任态度，认为"管的最少的政府就是最好的政府，政府过多的权力干预会损害个人自由，而认为非政府组织的独立存在是实现民主的重要制度保障"；四是美国的政府、企业、非政府组织在长期的社会管理实践中形成了良性、互动的关系模式：既互相监督又互不干涉，既功能互补又各司其职，既相互合作又能依法独立运行。〔2〕由于以上因素，美国非政府组织受到政府的控制很小，具有高度的独立性。

志愿性强。美国非政府组织的社会服务项目基本上都是依靠志愿者来运作的，在数量上志愿者数量远远超过工作人员。首先，美国人把参与志愿活动视为日常生活的一部分，并且认为参与志愿活动的价值不仅仅在于帮助别人，更在于个人价值的实现,正如Shye,S.〔3〕指出志愿活动中夹杂着非利他主义的动机；其次，美国社会注重对年轻人志愿意识的培养，为了鼓励年轻人参与志愿活动，美国的高校和企业把年轻人有无参与志愿活动、志愿时间多少直接与考大学和找工作相挂钩；再次，美国的企业鼓励员工参与志愿活动，许多公司允许在工作时间内带薪参与志愿活动；最后，美国政府采取很多措施，鼓励志愿活动，如提供奖学金、助学贷款给年轻的志愿者，并给参与志愿工作满一定时间的志愿者授予"总统志愿服务奖"。

资金来源多元化。美国非政府组织资金来源是多元化、多渠道的，其资金主要来源于以下五种方式：一是美国政府为非政府组织制定了许多优惠的免税政策，间接为非政府组织提供资金支持；二是美国非政府组织大量承接政府的公共服务外包项目以此来获得政府的资金；三是美国非政府组织在法定的范围内可以开展自主经营活动来取得部分资金；四是美国公民尤其是美国富人热衷于社会公益和慈善事业，很乐意把大量的金钱捐赠给非政府组织；五是有些非政府组织可以向会员收取会员费和向社会公民收取服务费来获得资金。

制度完善。一是简便易行的登记注册制度。受历史传统影响以及联邦和州法律的保护，在美国成立一个非政府组织并不需要政府的允许或支援，注册法人资格只需要提交一份两页纸的机构章程，写明机构名称、目标，说明维护和实现社会公共利益的宗旨。 二是严格的免税资格认定制度。凡是需要税收优惠的美国非政府机构，都需要向美国国税局申请免税资格。为了成功获得免税资格，非政府组织必须通过组织测试和运行测试：美国国税局会按照税法5Olc3条款对非政府组织的目标进行严格的审查，判断其目标是否符合免税的要求；此外，还会对非政府组织的日常活动进行监督，审查是否存在与组织目标不相关的活动，如果发现非政府有牟取个人私利的腐败行为，或从事被禁止的政治性活动，则无法获得免税资格。三是严格的监管制度。首先，受赠、捐赠行为的监管制度。美国法律严格规定了非政府组织的受赠、捐赠行为，如受赠机构在接受250美元及以上捐款，就必须给捐赠者开具收据，捐赠者即可凭收据享有一定的税收减免优惠。其次，私人基金会的管理制度。美国法律对于基金会的管理通常都比较严格，政府要求基金会必须非常详细列出每笔资金的来源和流向，并且规定基金会每年必须用掉5%的总资产，否则就强行征税。最后，经营行为的监管制度。美国国税局要区分非政府组织的经营活动的目标来决定是否对其征税，如果非政府组织的经营活动为了慈善目标就可以享受免税优惠；如果是为了追逐市场利润，则需要承担依法纳税的义务。另外，美国国税局还要判定非政府组织开展的经营活动是否违背自身的组织目标。

二、美国政府与非政府组织之间的关系

美国学者依据不同的标准，构建了不同的政府与非政府组织关系模型。 Coston，J. M.〔4〕运用了一些变量，如"政府对于制度多元性的接受或抗拒程度"、"政府与非政府组织的连接"、"相对权力关系"、"正式化程度"、"有利于政策或者非政府组织"等将政府与非政府组织的关系概括为"压制"、"敌对"、"竞争"、"契约订定"、"第三者政府"、"协力"、"互补"、"合作"共八种模型。Najam，A.〔5〕以目标和偏好的策略两个标准将政府与非政府组织的关系归纳为"合作"、"吸纳"、"互补"、"对立"四种模型。在合作的模型中，政府与非政府组织利用类似的手段寻找类似的目标；在吸纳的模型中，政府与非政府组织倾向于利用相似的手段寻找有差异的目标；在互补的模型中，政府与非政府组织倾向于利用有差异的手段寻找相似的目标；在对立的模型中，政府与非政府组织则利用有差异的手段寻找有差异的目标。Young D.R.〔6〕基于一个经济学的概念"理性选择模式"，将政府与非政府组织的关系"补充"、"互补"和"抗衡"三种模型。在补充模型中，非政府组织可以提供政府无法提供的公共产品；在互补模型中，非政府组织协助政府进行公共财物的派送，非政府组织与政府是一种伙伴关系；在抗衡型模式中，非政府组织提倡政府进行政治变革，并对社会公众负责。

20世纪80年代初，为了解决日益恶化的新的"滞胀"危机，美国政府放弃了新自由主义路线，转而采用新保守主义的观点，全面推进社会政治经济改革，主张"还权于州"、"还政于民"，放松对市场和社会发展的规制。正是在这种情形下，美国非政府组织得到了迅速发展，并逐步与政府建立了密切的合作伙伴关系。

美国政府与非政府组织的合作伙伴关系的形成得益于美国政府为非政府组织提供了制度环境。首先，良好的制度环境主要体现在法律制度建设、登记注册、日常管理、税收优惠等方面。第一，在法律制度建设方面，美国对非政府组织的管理主要依据公司法、一系列与税收相关的州政府和联邦法令。第二，在登记注册方面，美国的非政府组织是自由成立的，无需登记手续。第三，在日常管理方面，美国没有专门非政府组织监管机构，主要依靠完善的法律制度规定、行业协会自身监督以及社会公众监督。第四，在税收优惠方面，美国税法比较完善，非政府组织享受税收优惠的资格是自动获得的，无需得到政府的审批。

此外，政府与非政府组织合作伙伴关系的形成离不开政府的支持政策和措施。第一，政府给予非政府组织大量的资金支持。据统计，1995年，美国非政府组织的收入结构中，来自公共部门的资金支持多达1500多亿，约占30.5%。第二，政府依赖非政府组织提供公共服务。20世纪60年代以后，美国政府开始热衷于兴办各种社会公共服务项目，但政府并不直接生产和提供公共产品和服务，而是通过项目招标方式与符合条件的非政府组织签订服务外包的合同，由非政府组织来进行公共产品的生产和供给。第三，政府为非政府组织提供成长的平台。在美国社会管理系统中，政府、企业、非政府组织共同构成了三方共同治理模式。政府没有把非政府组织视为自己的竞争者和替代者，而是把它视为自己的合作伙伴，在充分尊重非政府组织平等、独立地位的前提下，为非政府组织的运作提供资金支持，鼓励非政府组织参与到社会管理中来。

三、美国非政府组织在政府管理中的作用

随着社会的发展，社会公共事务变得越来越复杂多变，传统的以政府和市场为中心的社会管理模式，已经无法适应社会发展的需要，合作治理模式正是在这种形势下应运而生。合作治理模式赋予了公共社会新的生长空间，正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。〔7〕现如今，美国正是在合作治理模式理念的指导下，政府与非政府组织开展广泛的互助与合作，非政府组织在提供公共产品和服务、解决各种社会问题、提供大量的就业机会、监督企业社会责任履行、参与公共政策的制定与执行等方面发挥重要的作用，日益成为美国社会治理中一支重要的力量。

提供公共产品和服务。美国的非政府组织大多集中在文化教育、医疗卫生、社会福利、社会救助、环境保护等公共服务领域，为公众提供丰富多样的公共产品和服务。相对于政府和企业，非政府组织具有自身独特的优势，能够避免"政府失灵"和"市场失灵"。非政府组织的优势主要表现在：一是相对于政府而言，非政府组织在规章制度、机构设置、人员配备等方面都比较简单，因而能够节约大量的成本，还更加具有灵活性，能够根据社会公众需求的变化，及时提供更加有针对性的公共服务和产品。二是非政府组织立足于基层，更加贴近社会公众，能够准确地了解社会公众的不同需求，从而提供多样化的公共产品和服务。三是与政府人员的行政方式相比，非政府组织工作人员的工作方式更有效率，更具有人情味，因而受到公众的青睐。四是由于非政府组织的非营利特征，其活动不以获取利润为目的，更能体现社会公共利益。

解决各种社会问题。由于受历史传统的影响，美国形成了"小政府，大社会"的社会管理模式，美国非政府组织承担了大量的社会公共事务，并协助政府有效解决一些社会问题。如美国全国儿童保护联盟倡导儿童权利，致力于帮助当地社区受虐待儿童，为受虐待儿童提供儿童维权服务。该组织由多学科的专业团队和专业人士组成，对受虐儿童进行医疗救助以及心理健康辅导并开展虐待儿童案件的有关调查，处理和起诉，适当和有效地对虐待或忽视儿童的案件进行指控。

美国非政府组织在社会公众与政府之间架起了一座沟通的桥梁，一方面非政府组织贴近社会公众，能够更好地了解并收集社会公众的利益诉求，并且能够将分散的群众呼声加以整合来对政府施加压力，迫使政府来解决社会公众普遍关心的社会问题；另一方面，非政府组织能够将政府的各项方针政策传达给社会，