凌胜利 郭锐：冷战后美国对台政策的演变：1990-2010

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2011年9月21日，美国国防部国防安全局正式通知国会有关对台军售计划，军售总价值约为58.52亿美元。[1]台海局势又掀波澜。谋求对台军售是美国对台政策的一贯态度，奥巴马政府也不例外。2009年2月，美国国务卿希拉里访华前夕曾经明确表示："美国依据'与台湾关系法'，会持续协助台湾'防卫'，出售防卫性物资给台湾。"[2]这已经表明了奥巴马政府对台军售的态度。但出于振兴国家经济，重塑国家形象，强化世界领导地位的战略考虑，奥巴马政府的政策首选是保持稳定的对华关系，对台湾问题会保持谨慎态度。奥巴马政府对台政策的基调，是在奉行"一个中国"原则的同时维持台海现状，弹性处理台湾问题，不改变对台军售政策。

冷战结束后，美国从未间断过提升和强化美台军事与政治关系。美国对台政策的主体倾向是什么？其演变路径有何规律？对这些问题的研究有助于了解美国未来对台政策的走向。《美国国家安全战略报告》（以下简称《安全报告》）是宣示美国国际战略的最权威文本，其中涉及美国对台政策的表述可作为分析美国对台政策的重要依据，本文拟就《安全报告》展开文本分析，解读冷战后美国对台政策的演变，并结合美台政治、军事交往的具体事例，进而预测美国对台政策的演变趋向。

一、近二十年《安全报告》涉台内容分析

按照《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》（1986）的规定，美国总统每年应向国会递交《国家安全战略报告》。该法案出台于冷战末期，主要用意是协调美国政府各部门尤其是军事、外交、情报等部门的战略。该法案明确规定，《安全报告》需要阐明美国国家安全战略，包括对安全利益、战略目标、实现力量和手段的详尽说明。与《总统国情咨文》、《四年防务评估报告》、《国防战略报告》相比，《安全报告》无论是在综合性还是平衡性方面都具有无可比拟的优势，是阐述和分析美国对外战略的重要文件。在《安全报告》中，不仅表明了美国政府对中美关系的态度，也涉及到美国政府对台湾问题的立场。通过对这份文件的文本解读，可以把握美国对台政策的总体趋势。本文选取冷战结束以来美国政府出台的12份《安全报告》，其中涉及台湾问题的报告有9份，在"一个中国"原则、两岸关系与和平解决方针等多个重要问题上有所表述，详见表1。

首先，美国坚持"一个中国"原则的立场未变，美台关系不断倾向《与台湾关系法》。1972年中美签署《上海联合公报》时，美国方面声明"美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国一部分"，首次向中华人民共和国表明其"一个中国"的立场。1979年的《中美建交公报》中，美国重申了"一个中国"的立场，并承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。秉承"一个中国"原则是中美关系的基石，也是其保持与台湾非官方关系的前提。冷战结束后，美国继续坚持"一个中国"的原则，在《安全报告》中涉及台湾问题时往往会有所表述，但也强调其与台湾的非官方关系。1999年的《安全报告》中，美国首次提到依据《与台湾关系法》与台湾发展非官方关系，其实是将《与台湾关系法》和"一个中国"原则置于同等位置并不断强化前者。2002年的《安全报告》中，美国只是简略提到台湾问题，但再次提及《与台湾关系法》而未提及"一个中国"原则，这与以往的表述习惯形成了反差。这表明美国开始倾向《与台湾关系法》，试图与台湾发展非官方关系，从而达到实质上提升美台关系的目的。之所以会出现如此情形，与冷战后国际环境的变化、美国全球战略的调整、中美关系的起伏以及美国国内政治角力密切相关。正如肯尼思o沃尔兹所言，只有从三个镜像同时看问题，才能把握问题的本质。冷战的结束极大地改变了国际体系结构，两极格局向"一超多强"格局的转变，推动了国际力量的分化组合。中国在美国全球战略中的功能与角色均发生了明显改变，"遏制"而非"扶植"成为美国对华政策的首选。从国家层次考虑，美国对中国的身份认知几经变化，由冷战时期的"准盟友"转变为冷战后的"敌手"、"竞争对手"、"不一定是竞争对手"，美国对华政策的防患考虑偏多，台湾的战略棋子作用有所增强。从次国家层次来看，美国国会中的"台湾帮"始终不遗余力地促进美台关系，军工集团对提升美台关系也有着重要的利益关切，其他形形色色的利益集团为了一己私利，亦不时采用"问题联系战略"，通过捆绑台湾问题来"敲打"中国。

其次，美国在推动两岸直接对话的同时，将台湾问题不断地区化。《安全报告》中多次提到要促使两岸直接对话与进行高层交流以解决分歧。1991年的《安全报告》表示："我们的一个目标是促使台湾和中华人民共和国形成能够进行建设性与和平对话的环境。"[4] 1996年台海危机之后，1997年《安全报告》中涉台问题的唯一表述是"恢复北京与台北之间的对话"。[5] 1998年、1999年和2000年的《安全报告》中都有促使北京与台北之间进行或恢复对话的字眼。[6]虽然美国一再表示海峡两岸的中国人共同协商解决台湾问题，美国不予干涉，但冷战结束后美国将台湾问题地区化的趋势十分明显。1994年《安全报告》提出，不要让中国成为地区安全的威胁，有必要将其纳入地区安全体系。1996年《安全报告》指出，美国的对台政策是对地区安全与经济活力的贡献。1999年、2000年《安全报告》中指出，美国依据《与台湾关系法》发展与台湾强有力的非官方关系的重要目的是维持西太平洋地区的和平、安全与稳定。[7]可见，美国虽然主张海峡两岸自己解决分歧，但实际上是将台湾问题地区化以突出美国利益的存在，认为解决台湾问题不能忽视美国的利益和本地区其他国家的反应。美国多次呼吁两岸对话，是为了保持其对两岸局势的可控性，将台湾问题地区化则是寻求保持美国在这一问题上的发言权，其目的是维持并强化美国在台海问题上的主导权。其实，将台湾问题地区化是美国遏制中国战略的战术灵活运用。随着中国综合国力的日渐强大，美国深知单凭一己之力遏制中国已无可能，过多地采用单边主义行动粗暴地干涉台湾问题这一中国内政事务，将会激起中国方面的强烈不满和反对。因此，美国通过将台湾问题地区化，采用地区多边主义的方式来实现束缚中国发展的真正目的。近年来，美国亚太盟友在其敦促下更多地涉入台湾问题，犹以日本最为明显，这对台湾问题的顺利解决是一大挑战，应该引起我们的强烈关注。

第三，美国试图维持两岸稳定，推动两岸和平解决分歧，对台军售意在维持两岸军备平衡。美国在《中美建交公报》中称，"美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平解决"。美国认为和平方式是解决台湾问题的前提条件，《与台湾关系法》为此提供了法律依据。维持两岸稳定，遵循和平解决原则是美国对台政策的目的之一，对台军售与推动两岸直接对话不过是手段而已。从《安全报告》看，美国对和平解决台湾问题的立场和态度不断强化。1996年《安全报告》指出："我们必须清楚解决台湾与中华人民共和国之间的问题应该（Should be）是和平的。"2006年《安全报告》又指出，"中国与台湾解决他们的分歧必须（Must）是和平的，中国与台湾任何一方都不能是强制与单方面的。"从措辞上，两份《安全报告》非常清晰地表达了美国对"和平解决"的态度。美国认为，要保持两岸稳定并使台湾问题和平解决，就必须对台售武以保持其信心。因此，2000年《安全报告》中首次提出向台湾提供防御武器以增强其自我防卫能力。2002年《安全报告》中涉台问题的唯一表述是，美国要在《与台湾关系法》下致力于台湾的自我防卫。[8]美国不时对台军售，意在维持两岸军力平衡，这是美国平衡战略在台湾问题上的一个重要体现。基于两岸现状，维持两岸关系稳定，美国对台政策均服务于这一战略目标。不过，随着中美关系由"冷和平"（竞争与威慑）转向"热和平"（合作与再保证），美国的平衡战略也由"硬平衡"转向软硬兼施的"巧平衡"。美国不再简单地通过军售方式来实现台海局势"硬平衡"，而认为推动两岸沟通与对话的"软平衡"也具有重要战略意义，唯有两者相结合，才能实现美国在台海两岸的"巧平衡"。因此，美国鼓励两岸直接对话，将对台军售金额维持在一定限度内。

第四，美台关系不断取得突破，我国解决台湾问题的难度加大。冷战结束后，美台关系不断取得突破，这也反映在《安全报告》中。1991年《安全报告》首次提及台湾问题；1996年《安全报告》将台湾问题与地区安全、经济活力相联系；1998年《安全报告》将《与台湾关系法》的立法目的是"为了维护西太平洋地区的和平、安全与稳定"原封不动地写入了报告，[9]将台湾问题地区化的意图十分明显；1999年《安全报告》首次提出依据《与台湾关系法》发展与台湾的民间关系；2000年《安全报告》首次提及对台军售问题；2002年《安全报告》重申了2001年4月25日小布什提出的"不惜一切协防台湾"的立场。实际上，美台已经形成了准同盟关系。美国在台湾问题上追求的是"稳定"，要维持两岸"不统、不独、不战"的现状以维护其利益。在战略执行方面，美国对台军售问题愈演愈烈，试图增强台湾军事力量并实现美台军事一体化，同时，提升台湾政治地位，支持其获取并拓展国际空间。美国之所以提升美台政治、军事关系，其根本目的是阻止中国在近期内解决台湾问题。台湾是美国对华政策的一枚重要棋子，也是其向中国方面施加战略压力甚至营造"战略黑洞"的最好途径。美国一直将中国视为其最有可能的挑战者，并认为中国的崛起势头已经无法阻挡，但延缓中国的崛起速度并非不可能。因此，冷战结束后美国在台湾问题上苦心经营，不断提升美台关系，由"战略模糊"趋向"战略清晰"，实际上就是要增大台湾问题的解决难度，不断分散中国精力，借机削弱中国实力。

二、美台军事关系的强化

中美建交并未彻底解决台湾问题。《中美建交公报》发表后不久，卡特总统迫于国会压力签署了《与台湾关系法》。该法案虽未明确违背《中美建交公报》设定的主要原则，但是将"一个中国"原则同对现状的某种务实的通融结合起来。[10]美国把问题留给未来，成功地降低了中美关系中台湾问题的障碍，并为依据情势灵活行动提供了空间。冷战结束后，国际格局的变迁与美国全球战略的调整，致使台湾问题有所凸显，这集中体现在美台军事和政治关系上。

冷战结束后，作为遏制中国的一枚战略棋子，台湾的战略地位有所提升。在美国对华认知仍是"战略竞争对手"甚至是"敌手"的情况下，美国对华"接触遏制"的政策将不会改变，台湾的棋子角色将继续维持下去。鉴于中国未来实力与意图的不确定性，为了能够长期使用这枚棋子，"武装台湾"，对台军售并发展美台军事关系是美国对华战略的重要组成部分。