吕翔：作为美国核心战略构成的国家战略传播体系

一、国家安全、普世价值与战略传播

2010年度美国《国家安全战略报告》(National Security Strategy 2010,简称《NSS 2010》)于去年5月由美国总统奥巴马签署并公布。相较于往年的“NSS”报告,《NSS 2010》以更加直露的方式彰显了美国之所谓普世价值及相应的战略传播规划在维持和伸张美国国家利益的整体安全战略中的重要作用,体现出奥巴马政府将更多地利用以普世价值为核心的全球性“软权力”战略框架及战术暗示。对于未来的美中关系而言,基于其普世价值的外交攻略,无疑将发挥更大的作用,也必须引起我们足够的重视。这里还应指出,所谓《国家安全战略报告》仅是一份提交美国国会并向公众公开的战略报告,其叙述是粗线条的勾勒,基本不涉及战术层面的具体运作规划。因此,要更加全面地了解美国的安全战略,还需要我们对更多资料的解读。

对于美国来说,普世价值并不是有关价值观的夸夸其谈或泛泛而论,而是其国家战略传播体系的核心概念。在长时间的冷战中,美国建立起一整套以普世价值为核心概念的国家战略传播体系和运作机制。

虽然语焉不详,《NSS 2010》还是提出,在美国国内及全球推广普世价值是美国四大核心利益之一。而为推进包括普世价值在内的美国战略利益,美国必须开展更有效的战略传播(strategic communications)。报告指出:“贯穿于我们的所有努力,对于维护我们的全球合法性(global legitimacy)和支撑我们的政策目标而言,有效的战略传播是根本性的。”

2010年3月,根据《邓肯・亨特2009财政年度国防授权法》(Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009)的要求,美国总统奥巴马向美国参众两院提交了《国家战略传播构架》(U.S. President, National Framework for Strategic Communications,2010),这是美国总统首次系统地阐述美国国家战略传播的性质、目标和实施体系。

在美国政府的官方术语中,所谓战略传播也被称为“精心运作的传播”(deliberate communications),意指直接服务于国家的战略利益和战略目标并围绕相关战略信息而进行的系统化传播活动,实际上也就是由国家主导的制度化、系统化的宣传活动。

美国国防部对国家战略传播的正式定义是:

“战略传播”是美国政府为理解并触及关键受众以便创造、强化或保持有利于增进美国政府的利益、政策和目标的环境而进行的针对性努力。“战略传播”与国家权力的所有手段相同步,使用协调一致的方案、规划、主题、信息和产品。[见美国国防部:《军事及相关术语辞典》(U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, amended ed. 2011)]

作为“精心运作的传播”,美国国家战略传播是有目标、有规划、有步骤的系统化的全球攻略,是实现由其主导的国际秩序、维护并伸张其全球领导地位的重要手段之一。这一战略的实施对于美国具有三重意义:

a)促进国内的团结,并以此作为对外扩张的动员要素;

b)对盟国而言,起到强化同盟关系的作用;

c)对非盟国而言,则是削弱其政府、分化其政治和社会制度的利器。

根据美国总统奥巴马的阐述,其国家战略传播的重点是(见美国总统:《国家战略传播构架》:

a)使国外受众认可其国家与美国之间的相互利益;

b)使国外受众相信美国在全球事务中发挥着建设性作用;

c)使国外受众将美国视为应对全球挑战的令人尊敬的伙伴。

而美国国防部对美国国家战略传播之目标的界定则显得更加直言不讳(见美国国防部:《战略传播联动集成概念》(U.S. Defense Department, Strategic Communication Joint Integrating Concept, 2009)):

a) 增进美国的信誉和合法性(improve U.S. credibility and legitimacy),引致有利于美国的态度和行为;

b) 贬损对手的信誉和合法性(weaken an adversary’s credibility and legitimacy),比如诋毁(discredit)对手的意识形态或政策,揭露对手的错误和谎言;

c) 说服特定受众采取特定行动来支持美国的目标;

d) 引致对手采取或放弃采取特定的行动。

二、美国国家战略传播体系的形成

美国国家战略传播体系的雏形始于第一次世界大战末期,成型于二战结束之后和冷战之初。早在1917年,威尔逊总统即成立“公共信息委员会”(Committee on Public Information),成员包括国务卿、陆军部长、海军部长和商界财阀,直接服务于参加一战的宣传需要。该委员会被史学家称为历史上第一个由政府主导的制度化的宣传机构。二战之后,在杜鲁门和艾森豪威尔两任总统的努力下,美国政府于1947年至1953年间分别成立了国家安全委员会(NSC)、中央情报局(CIA)和美国新闻署(USIA),为美国的国家战略传播奠定了雄厚的制度性基础。直到今天,这一体系的核心理论仍然是将世界划分为“自由世界”和“专制世界”两大对立阵营的杜鲁门主义。

美国政府及主流媒体长期以来将“宣传”一词刻画为专制国家的专利,仿佛他们自己从来不进行“宣传”。而事实上,美国自二战始即建立起庞大、高效而且运作精妙的面向全球的宣传机器。在不同的历史时期,美国政府使用了多个术语来指称其对内、对外的公开和隐蔽的宣传活动,包括“公众外交”(public diplomacy / PD)、“公共事务”(public affairs / PA)、“信息活动”(information activities)、“心理战”(psychological warfare)、“观念战”(war of ideas)、“信息战”(information war / IW)、“心理运作”(psychological operations / Psyop)、“信息运作”(information operations / IO)、“有控的信息散布”(managed information dissemination)、“战略影响”(strategic influence)等等。

至2010年,在美国军方的竭力推进下,以奥巴马总统的《国家战略传播构架》为标志,美国政府终于以“战略传播”一词来统括上述所有这些活动。

三、美国国家战略传播体系的制度构架和运行机制

冷战结束后,美国的国家战略传播体系非但没有削弱,反而变得更加精致而高效。根据美国国防部国防科学委员会(Defense Science Board)2004年的一份报告的勾勒,这一体系的构成大致如下图所示[详见美国国防部国防科学委员会:《国防科学委员会特别工作组关于战略传播的报告》(Defense Science Board, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, September 2004)]:

美国总统《国家战略传播构架》所阐述的国家战略传播体系,与图中描述基本一致。

在美国国家战略传播体系中,所谓“公众外交”和“国际广播”都是美国政府直接掌控的公开的对外宣传活动。其实,所谓“公众外交”和“国际广播”原先都是美国新闻署(USIA)的职能。1999年,USIA被拆解,其广播职能交由新成立的广播管理委员会(Broadcasting Board of Governors)行使,其他职能则划归美国国务院。“公共事务”指的是美国国防部主导的对国内舆论的引导,亦即面向国内受众的战争动员。而“信息/心理运作”则是心理战的替代词,指的是由国防部、中央情报局等机构主导的、面向国内外进行的隐蔽的传播活动。所有这些传播活动的根本目的,都是通过信息操控实现对国内外受众在特定战略事务上的认知操控(perception management)。

根据美国国防部的定义,所谓“认知操控”指的是“向国外受众传达和/或阻隔特定信息、以影响他们的情感、动机和目标推断的行动。这样的行动也面向(国外的)情报系统和所有层级的官员,以影响其国家的官方评估,从而最终致使其国家做出有利于原行为国之目标的官方行为”。(见美国国防部:《军事及相关术语辞典》)

从这一定义不难看出,美国国家战略传播的终极目的是通过信息操控而图谋其他国家做出有利于美国实现自身战略目标的行为。

根据美国总统《国家战略传播构架》的阐述,美国国家战略传播的运行机制,是在总统通过国家安全委员会(NSC)领导下的庞大的跨部门(interagency)体系,是美国外交、军方和诸多情报机构的联动机制。这一联动机制,可通过图表予以简要表述。

鉴于美国国家战略传播涉及诸多的隐蔽活动,美国公开的官方文件从不提及其在战术层面的表现。而根据国外研究者透露的零星材料,美国的国家战略传播主要采取以下方式[详见Loch K. Johnson主编:《战略情报》第三卷(Strategic Intelligence, Vol. 3,Praeger Security International, Westport, 2007),第110-112页]:

a) “白色”宣传,即以政府的公开活动(overt operations)所开展的渗透性宣传,美国国务院主导的公众外交以及以“美国之音”为代表的政府媒体即属此列;

b) “黑色”宣传,即以隐蔽行动(covert operations)开展的宣传活动,美国国防部、中央情报局等机构所开展的宣传活动多属此列,包括秘密控制国内外媒体、收买政治家等大量的渗透性活动;

c) “灰色”宣传,即通过幕后的收买、利诱等手段诱使相关国家内部“意见领袖”及媒体从业者充当其代言人,从而达到张扬美国利益诉求、进而影响相关国家政府决策的目的。

在此三种国家战略传播活动中,所谓“黑色”和“灰色”宣传基本由国防部、中央情报局等机构负责,其行为的隐蔽性使得我们无法了解具体的行动方案。据美国研究者透露,美国国防部下属的特别运作指挥部(Special Operation Command/SOCOM)从事大量的对内、对外宣传活动,其2006年至2011年的总预算为280亿美元;而在中央情报局从事的所有隐蔽活动中,40%是隐蔽性的对外宣传活动,其经费远远大于其他公开机构(如美国民主基金会及现已归属美国国务院的原美国新闻署班底)的费用的总和。(参见Loch K. Johnson主编:《战略情报》第三卷,第134、146页)

四、简短的结论

美国政府公布的所有有关国家战略的文件都指向同一个战略目标:在全球维护并扩展美国的权力(American power)和领导地位(leadership)。而为达致这一目标,美国必需证明、推广和强化其在全球的合法性(global legitimacy),从而让其他国家支持、顺从或起码不阻挠其权力的实施和伸张。约瑟夫・奈(Joseph Nye)引人注目地将美国的世界权力划分为“硬权力”和“软权力”,前者以惩罚和奖励的方式引导世界,后者则是以软性的价值观、文化、制度等方面的吸引力诱使别国顺应美国的领导地位;前者通过使用或威胁使用武力、提供或中断经济援助的方式“改变他国的行为”(to change what others do),后者则通过“塑造他国的期许”(to shape what others want)使其顺应。[参见约瑟夫・奈:《领导的权力》(The Powers to Lead, Oxford University Press, New York, 2008),第30页]显然,美国的成熟的、制度化的国家战略传播体系是其“软权力”体系中最重要的构成部分,离开美国政府主导的庞大的传播运作,其“软权力”将无从谈起。补充一句题外的话,约瑟夫・奈的“软权力”理论中有一种故意的误导,仿佛任何具有一定吸引力的文化都自动地具有能够发挥的“软权力”。作为曾任美国国家情报委员会主席和国防部助理部长的教授,奈不可能不了解美国军事及情报机构的隐蔽活动在运作美国“软权力”方面之巨大而无可替代的作用。而在他专门谈论“软权力的运作”(the wielding of soft power)的篇章中,他显然是故意忽略了美国军事和情报机构的大量隐蔽活动的作用,而仅以一句“那并不意味着中央情报局在生成软权力方面毫无作用”为引导而轻松描过。[参见约瑟夫・奈:《软权力:世界政治中的致胜手段》(Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public Affairs, New York, 2004),第115-117页 ]

(本文全文将载于黄平主编:《美国蓝皮书2011》,社会科学文献出版社2011年6月版)

作者单位:中国社会科学院美国研究所