史柏年：农民工权益维护的难点:户籍制度背后的利益格局

中华人民共和国成立之初，城乡分割的现象并不十分明显，随着《户口管理条例》的颁布实施，农村人口迁徙自由的权力被基本剥夺，其最终的结果是形成了一个城乡分割的二元社会结构。二元社会结构的形成原因在于工业优先的国家现代化道路的选择，以及国家保险的城乡差别化制度的形成，加之渐进式变革道路的选择，而在这样的历史进程中，农民是最大的利益受损群体。基于此，从事农民工权益维护的工作，应该有偿还历史旧债和投资未来发展两个方面的新视角。

在中国大陆，涉及到进城农民工权益维护问题时，常常会遇到一个无法避绕的障碍，即户籍制度。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2012年APEC中国工商界领导人论坛上，针对有人提出户口制度以及依附户口制度的诸如高考制度等应该取消或重新规划的建议时表示:户口制度没有那么简单，不是一取了之的事。北京现有两千多万人口，有800万的外来人口。如果取消户籍制度，需要从财政里面拿出很多经费给外来人口，这意味着对户籍人口的服务质量就会有所下降，这不是简单的一个改革，而是利益关系的分配和调整［1］。

一、从有到无:公民迁徙自由权利的历史变迁

1949年，中华人民共和国成立之初，城乡分割的现象并不十分明显，原因在于:一是当时中国城市化水平不高，全部人口中只有一成人口(10．6%)居住在城市［2］，且城市的现代文明程度也很低，整个中国还是一个典型的农业国家。二是当初城市对于农村进城人员的限制并不严格，发展并不充分的自由经济调节着人口尤其是劳动力人口的流动迁徙。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中提到:中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由(注:1975年，第四届全国人民代表大会第一次会议通过的修改后的第二版《中华人民共和国宪法》中，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的条款被删除，此后，宪法又经过1978年、1982年和2004年几次大的修改，“迁徙自由”的条款始终没有恢复)。三是数量比例相差悬殊的城乡人口虽然在收入水平和生活质量方面存在差距，但是国家政府并没有刻意通过调节城乡居民收入的手段在城市居民的户籍身份上附加远高于农村居民的福利待遇，除了少数大都市中的少数有钱阶层外，大多数城市居民过着接近农村居民水平的“乡土化”的城市生活。

在当时较为宽松的迁徙政策环境下，1950～1960年的10年间，城镇人口处于快速增长期，人口比例由11．2%上升到19．7%，年平均升高0．85个百分点。此后1960～1980年间，中国城市人口发展处于一个长达20年的低谷徘徊期，到1980年城市人口比例才达到19．4%［3］，低于1960年的水平。这20年间城镇人口比例之所以增长过慢甚至有所下降，固然有经济发展缓慢甚至倒退的原因，但是更直接的原因是1958年《中华人民共和国户口管理条例》(以下简称《户口管理条例》)的颁布实施。该《户口管理条例》规定:公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续［4］。1960～1980年的20年间，中国处于计划经济时代经济发展水平低，企业吸纳新增劳动力的能力弱，而当时城市受到五六十年代两次生育高峰的影响，城市每年新增劳动力的就业安置已经十分困难，根本无力招收农村劳动力进城务工。当时，中国高等教育处于精英教育阶段，每年招收的大学生数量极其有限，农村学生进城求学的机会很少。《户口管理条例》的规定，几乎断绝了绝大多数农村人迁入城市的路径与机会，中国人尤其是农村人口迁徙自由的权力基本被剥夺。

二、城乡分割:二元社会结构的特征及其成因

美国经济学家刘易斯把发展中国家的经济划分为两大部门:用前资本主义生产方式进行生产的传统部门，包括农业、某些小型商业和服务业;采用资本主义生产方式的现代部门。此即产生有名的“二元经济结构”理论。

中国的现代化，在很大程度上是占人口多数的农民的现代化，这一进程与世界许多发展中国家有很大的相同点。即在一个较长时期里，它是城市现代工业、乡村比较传统的农业所组成的二元结构，农村人口、劳动力向非农产业和城市转移，农民减少，并变为现代农业的经营者［5］。但是与一般国家的发展经验相比较，我国的二元经济结构发展模式又有其独特的地方，其最终的结果是形成了一个城乡分割的二元社会结构。这种社会结构的特征是:由户籍制度把全体国民分为“农业”和“非农业”两大群体;两大群体人口的社会身份代代相传，不能轻易改变;两大群体人口在粮食供应、非农产业就业、居住、教育以及其他一系列社会福利方面处于极不平等的地位［6］。探究中国二元社会结构的形成，大致可以从以下几个方面寻找原因。

(一)工业优先:国家现代化道路的选择

中国是一个后发的经济落后的大国，本来两大部门之间的不平衡就比其他国家更为突出，为了尽快摆脱贫穷，中国又选择了通过从工农业产品“剪刀差”和农业税中抽取资金，以支持工业尤其是重工业优先发展的二元结构发展模式。因此，与其他发展中国家以市场机制进行调节的方式不同，中国只有采用高度集中的计划经济体制才能达到优先发展重工业以实现国家现代化的目标。计划经济体制的特征是，国家通过“统购统销”政策从农民手中低价收购农产品以保证城市居民的商品粮供应，以及工业原料供应;以严格的户籍制度限制人口的流动，尤其是限制农业人口、劳动力的流动转移。因此，几十年计划经济运行的结果是，在二元经济结构的基础上形成了独特的二元社会结构。

(二)国家保险:城乡差别化制度的形成

国家保险制度是指原苏联、东欧以及中国等社会主义国家实行的强调国家责任的社会保险制度。其主要特征是由政府对资源进行直接分配和社会保险管理，其社会化程度较低;保险金由国家或企业负担，采用从劳动成本中预先扣除，而不必由受益人缴纳的方法筹集;产业工人的社会保险待遇优厚，而农民的社会保险待遇相对较低［7］。国家保险制度的理论并不来自于马克思对于社会保障的最初构想，也不符合列宁关于“最好的工人保险形式是国家保险”论断的真实意涵。原苏联国家保险制度形成于20世纪20年代末至30年代初开展的第一个五年建设计划期间，国家保险制度是计划经济的产物。中国社会保障的基本思路和制度框架形成于20世纪50年代初。当时，在苏联专家的指导下，中国开始编制和执行第一个五年建设计划，在学习借鉴苏联经济建设发展模式的同时，我们也借鉴和建立起了城乡有别的国家社会保险制度。

三、渐进变革:不触动原有利益格局的社会政策微调

始于20世纪70年代末的中国社会转型，是从农村经济体制变革起步的。联产承包责任制的推行，使得农民生产积极性空前高涨，寻找出路且规模巨大的“剩余劳动力”，终于冲破了几十年计划经济构筑起来的城乡人口流动的障碍，数以亿计的进城农民工的出现，为中国经济的持续发展提供了“无限供给的廉价劳动力”。

改革开放以后，城乡之间人口流动的限制有所松动，农村剩余劳动力进城寻找生计，在改变自己家庭境况的同时，也促进了城市的发展。中国二元经济发展模式已由计划控制变为市场调节。但是在经济体制转变的同时，计划经济年代所形成的一系列社会政策却没有进行相应的调整，尤其是造成城乡分割的户籍制度还没有根本改变。这种社会政策改革滞后的现象，并非完全因为社会政策的惯性作用使然。对于政府而言，在一定时期和一定程度上维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，也许是改革道路选择的一种策略性考量。

在社会急剧变革的形势下制定或修改的政策法规，在多大程度上能顾及农民工家庭的利益，主要取决于政府当局对社会稳定的宏观考量，而不取决于一些社会人士发出的社会公平之类的呼吁。经济学家蔡在预测中国劳动力迁移的未来走向时做过这样的分析，中国的经济改革走的是渐进式的发展道路，以不伤害传统体制的既得利益者为前提［8］。这里所说的传统体制的既得利益者，是指在城乡差别化利益格局中的“城里人”。如前所述，在中国现代化道路选择及社会保障制度构建中，本来是用剥夺和牺牲农民利益的手段来保障工业的发展和城市居民相对优越的生活，这样的利益分配却被“城里人”认为是理所当然的。如陈光金博士所说，中国的“城里人”总体上是个相当不开放的人口群，他们可能也对计划经济体制本身有某种不满，但对计划经济体制通过剥夺农民而提供给他们的种种好处却留恋有加，以致那种特权意识和身份优越感在他们的躯体和意志之中积淀成了一种社会惯习。正是由于这种惯习已经深深地植根于具有市民身份的城里人的躯体和意志之中(尽管他们的祖辈、父辈甚至他们自己可能就来自农村)，所以，城乡分离的二元社会结构就不仅仅是一种制度安排而已，它还是一种基于利益差别的心理结构［9］。

“城里人”一方面享受着农民工进城给城市带来的繁荣及生活便利;另一方面却埋怨农民工进城给自己造成的就业竞争压力及社会保障资源的减少。作为“城里人”利益代表的城市政府，一方面享受着农民工进城所带给自己的建设业绩;另一方面却也要对“城里人”歧视排斥农民工的种种意愿和诉求做出正面反应。就中央政府而言，一方面，他并不直接制定这种针对外地劳动力的歧视性政策;另一方面，他也担心城市会因为失业问题而出现不安定因素，再加上农民本来也不是传统既得利益格局中的获益者，所以并不出面干预地方政府的政策。在这个政策倾向的讨价还价中，农村劳动力是净受损者。从这个意义上说，维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，是经济转轨时期的一种政治安全保障［10］。

四、继往开来:农民工权益维护的新视野

基于上述分析，从事农民工权益维护的工作，应该有以下两个方面的新视角。

(一)补偿历史:“城里人”要对农民存有感恩的心怀

许多国家工业化和现代化的发展历程表明，当经济社会发展水平及城市文明发展到一定程度以后，都会出现一个城市回馈乡村、工业反哺农业的阶段。中国的工业化和现代化，选择的是通过从工农业产品“剪刀差”和农业税中抽取资金，以支持工业尤其是重工业优先发展的二元结构发展模式。在长达二十多年的计划经济年代里，农民虽然被禁锢在农村不能随意进入城镇，但是通过他们的节衣缩食所完成的原始积累，为城市和工业的发展提供了巨大的资金支持。改革开放以后，农民进入城市但又不具有城市人的身份，他们通过忍辱负重地付出和努力，为城市的繁荣和国家的发展提供了充足的劳动力保障。

现在，中国已经到了城市回馈乡村、工业反哺农业的历史阶段。在这个发展阶段中，“城里人”做的任何有利于农村、农业、农民、农民工的事情，都不是单向的付出，更不是居高临下的恩赐，而是对农民过去所做的牺牲进行的补偿和回报。“城里人”不能将附着在户籍身份之上的优越于农民的福利待遇视为理所当然，应该怀揣感恩的心情去善待从农村来到自己身边的农民工，去推进包括户籍制度在内的社会政策朝着更加体现公平的方向改进。

(二)投资未来:“城里人”要着眼于城市的长远可持续发展

现代中国的城市发展要基于两个基本事实:其一，中国的城市化程度远远低于发达国家，也低于发展中国家的平均水平，在今后几十年的城市化进程中，还会有更多的农民离开农村来到城市。其二，中国的人口红利时代即将过去，廉价劳动力无限供给的“刘易斯拐点”已经显现。因此，今后几十年甚至上百年城市发展的速度和水平，在很大程度上取决于进城农民工及其子女们的素质，以及他们对于城市社会的认同度与归属感。

有远见的城市管理者应该从现在起就十分关注对于农民工政策的改善，现在看似为此种政策改善而增加的投入，实际上是为培养将来城市建设者的投资。这种投资不仅仅是经济方面的，同时也是情感方面的。哪个城市在这方面的认识水平高，投入力度大，哪个城市就会得到优秀的未来城市建设者，哪个城市就能获得长久持续发展的动力和前景。

结语:

2012年上半年，由国家发改委组织的国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。调研课题涉及农民工融入城市化的成本、城市综合交通网络建设、工业化与城镇化互动以及户籍制度改革等。其中，在调研户籍制度时，调研组发现“户改几乎遭遇所有市长的反对”。可见，推动户籍制度改革的阻力有多么大，真正能够从“补偿历史”和“投资未来”的新视角来看待农民工问题的地方政府有多么少?因此，不能指望户籍制度改革能够一蹴而就，彻底的户籍制度改革要从打破现存利益格局开始，这样的改革道路任重道远。

［参考文献］

［1］ 冯雅:《户籍制度不能简单取消了之》:http:/ /www．chinajilin．com．cn /content /2012－06 /27

/content_2565180．htm

［2］［3］ 田雪原:《中国人口政策60年》，北京:社会科学文献出版社2009年版，第90、90页。

［4］ 全国人民代表大会常务委员会:《中华人民共和国户口管理条例》，http://zhidao．baidu．com/question /58952222．html

［5］ 王西玉崔传义等:《中国二元结构下的农村劳动力流动及其政策选择》，载《管理世界》，2000年第5期。

［6］ 史柏年:《城市边缘人――进城农民工家庭及其子女问题研究》，北京:社会科学文献出版社2005年版，第231页。

［7］ 史柏年:《国家社会保险制度理论探源》，载《中国青年政治学院学报》，1999年第3期。

［8］［10］ 蔡:《劳动力迁移的两个过程及其制度障碍》，载《社会学研究》，2001年第4期。

［9］ 韩明谟:《社会学家的视野:中国社会与现代化》，北京:中国社会出版社1998年版，第345页

来源:《中国青年政治学院学报》2013 年第3 期