陈锡文：农民与土地的关系

这主要指农村集体土地的经营制度改革。农村集体土地经营制度改革的重要性，从2016年4月25日习近平总书记在安徽凤阳县小岗村农村改革座谈会上的讲话里可以看得很清楚。习近平总书记讲了这么两句话：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”所以，农村集体土地经营制度的改革，在整个农村改革中具有基础性地位，它始终是农村改革中的一条主线。

“四人帮”粉碎后，党内的政治空气开始发生转变，有些政策也略微有所松动，一些地方的农民就开始自发地搞起了各种联系产量的生产责任制，如安徽省、四川省、贵州省等都是比较早出现这种情况的地方。1978年夏天安徽大旱，旱到庄稼都种不上。于是有些地方的干部群众就想，既然集体种不上，那么能不能把土地借给农民，让农民去种点菜度荒呢？安徽的肥西县就把一部分土地借给了农民自己去种，结果借到农民手里就种上了，因为农民自己种的收成归自己，于是大家就去河沟里面、井里面挑水来点种。所以现在要讲谁是最早搞包产到户的，还真说不清楚到底是哪个村，因为在1978年夏秋之际，这个情况已经在相当一部分地方出现了。

但为什么小岗村后来就成了农村改革的典型？因为小岗村的做法跟当时多数地方搞的包产到户不一样，它叫大包干，用农民的话讲就是“大包干、大包干，直来直去不拐弯儿，交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。它和包产到户有着非常大的区别。从经营体制的角度去讲，如果一直是搞包产到户，那么人民公社三级所有、队为基础的经营制度可能就没那么快被废除。包产到户虽然也是农户承包集体的土地，但是队里规定了每亩耕地的产出是多少，比如说规定一亩地要产粮食800斤，你包了十亩地，到秋后你就应该产出8000斤粮，这8000斤粮食必须交给集体，由集体去交公粮，队里根据你交的粮食数量给你记多少工分，最后再给你分钱、分口粮。如果你打了10000斤粮，超产了2000斤，一般承包合同中都有规定，这2000斤粮在集体和农户之间怎么分成，有五五开的、有三七开的、有四六开的，这是对承包户的超产奖励，这种做法叫包产到户，后来比较规范的政策语言就是家庭联产承包责任制。这样，包产到户后，经济核算的单位还是在生产队，还是要由队里来统一分配，只不过这个办法避免了人们在劳动过程中吃“大锅饭”，以调动农民积极性，起到了增产增收的作用。但是包产到户并不改变人民公社三级所有、队为基础的统一经营体制。

小岗村的大包干就完全不一样了，交够国家的、留足集体的、剩下都是农户自己的，就是说生产队把这十亩地包给你，你产多少、产什么，生产队都不管了，生产队就告诉你每亩地有200斤公粮，你包了十亩地就有2000斤公粮，你自己把它交到国家粮库去，就算完成交够国家的任务了；生产队要向承包户收取公积金、公益金、共同管理费，这叫提留，一亩地要交多少粮或者折成钱交给集体，就完成了生产队要收取的提留，剩下的就都是你自己的了。你自己产的粮食吃得完你就吃，吃不完你可以卖，卖的钱归你自己。包产到户与包干到户这两种形式是有明显差别的，也只有在普及了包干到户这个形式后，人民公社三级所有、队为基础的统一经营体制才被证明已经没有再存在的必要了。包干到户后，农业的积累、对土地的投入等功能都转移到农户那里去了，所以在包干到户情况下，农户才真正成为了一个相对独立的经营主体。而在包产到户情况下，农户仍然不是相对独立的经营主体，它是生产队在劳动过程中对农户的责任所实行的内部承包制度，产量都归集体，然后再由集体来进行经济核算和分配。后来的农村改革之所以特别强调小岗村，就在于它搞的是包干到户，不是包产到户。

对包产到户和包干到户当时都有过关于姓社姓资的争论，而且争论是非常激烈甚至是尖锐的，中央为此也开了多次重要的座谈会。杜润生曾讲到过这段历程：1980年9月那次中央召开的省、区、市委第一书记座谈会甚至吵到几乎开不下去，有很多书记当时都拍案而起大声问，社会主义道路能这样走吗？后来他请示万里同志后换了一个话题，即先讨论农民吃饱肚子的问题怎么解决，而不直接讨论双包到户的性质问题。并提出在一部分贫困落后的山区，如四川盆地周围的盆周山区，那里都是丘陵和山地，耕地很少，很多生产队打下的粮，实际连自己都不够吃。但是当初有公粮、有征购，任务必须完成，所以先要把公粮和征购任务交上去，到了不够吃时再吃返销粮。等县里批给你返销粮指标后，生产队组织社员到粮站把返销粮挑回来。由于路途很远，四川同志就反映，交公粮路上要很长时间，把返销粮挑回来路上又要很长时间，背着的粮食1/3都在路上吃掉了。所以杜润生就说，像这样的情况，不让他们交公粮了，也不再给返销粮了，这样两清，农民自己把自己养活，把肚子吃饱，这样的地方搞包产到户行不行？对此很多参加会议的省部级领导同志说，这好像也是可以的。后来，根据这次座谈会纪要形成的1980年中共中央75号文件就说了这样的话：在那些吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的边远山区和贫困落后的地区，根据群众的意愿，可以包产到户，也可以包干到户，但一般地区不要搞包产到户。话是这么反着说的，意思是极端贫困的地方可以搞双包到户，但大多数地方不要搞。话虽然反着说，但是基层干部、农民群众会正着听，反正没有说一律不让搞，于是双包到户就慢慢地逐步扩大了。最开头的这条缝就是这么撬开的。

农村改革初期，一方面有多种形式的责任制在发展，另一方面又有对双包到户到底姓社姓资的争论，而75号文件的精神，则主要是提倡发展专业承包或联产到组，并不提倡双包到户。以后有两三年的时间，在实践上允许有不同的做法，在理论上允许有不同的观点。但到了1982年年底，以小岗村为代表的大包干，即包干到户的形式就基本上在全国大部分农村推开了。回过头去看，党的十一届三中全会原则通过、十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明确提出“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要搞包产到户。”这就是农村改革初期著名的“可以、可以、也可以”的政策，但同时也明确了“不许、也不要”的底线，因为这个决定仍然强调“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度”。1979年春，中共中央转发了国家农委关于农村工作问题座谈会的纪要，这个文件对包产到户是这样评价的：“它失去了集体劳动和统一经营的好处，即使还承认集体对生产资料的所有权，承认集体统一核算和分配的必要性，但在否定统一经营这一点上，本质上和分田单干没有多少差别，所以是一种倒退。”并要求“搞了包产到户、分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来。”可见这个弯子要转过来是很难的。在1982年的中央第一个指导农村改革的一号文件中，首先指出，目前全国90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；大规模的变动已经过去，现在已经转入总结、完善、稳定阶段。虽然在文件中明确“各种生产责任制，包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，但还是不难看出仍在淡化包产到户、不提包干到户。

到了1983年的第二个中央一号文件,才非常明确提出联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，肯定了这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。把以家庭联产承包为主的责任制提到这个高度，同时又明确要求，对人民公社体制要从实行联产承包责任制和政社分设这两方面进行改革，这是1983年中央一号文件的一大贡献。到了1984年中央第三个指导农村改革的一号文件时，不仅明确了要帮助农民在家庭经营基础上扩大经营规模、提高经济效益，而且提出了要延长耕地承包期，明确耕地的承包期一般应在15年以上，于是就有了15年不变的大政策。这个文件对家庭承包经营的制度化起到了重要作用。1991年年底，针对当时社会上一度出现的对家庭承包经营的疑虑，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，肯定了党的十一届三中全会以来农村改革发展的方向与基本政策是正确的，明确提出要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的―项基本制度长期稳定下来，并不断完善。这就使得广大农民吃上了长效定心丸。

后来步步往如深入，到了1993年的秋天，中央农村工作会议审议通过了1993年的中央11号文件。这个文件考虑到最早搞耕地承包的地方从70年代末就开始了，离1984年定的承包期15年不变的期限快满了，因此必须给农民个说法。所以文件提出，在第一轮承包期满之后，再延长30年不变，这样合起来就是45年时间。在讨论这个文件的过程中，大家的关注点主要在承包期能不能更长一些，能不能跟城里住宅建设用地的使用期一样是70年？或者和工业用地的使用期一样是50年，行不行？1994年贵州省自己就定了一个章程，规定耕地承包期50年不变。可见，到了上世纪90年代初，各地都比较倾向于农户经营的土地要有更长的承包期，都按照中央的政策，在第一轮承包期满后，再延长30年。

到了1998年，中央召开十五届三中全会。因为1998年是农村改革整20周年，中央认为有必要认真总结农村改革的经验，在理论上提炼，在政策上进一步完善。所以1998年的十五届三中全会主题是农村改革，通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。这个《决定》把农村土地承包制的政策又向前推进了一大步。一是明确要求抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。全国人大常委会就根据《决定》中的这个要求，在1999年年初成立了农村土地承包法起草小组，形成了后来施行的《农村土地承包法》。二是修改了农村基本经营制度的政策表述。在十五届二中全会之前，农村基本经营制度被称作以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制。但实际上1983年以后全国农村绝大多数地方实行的都是包干到户的形式，而包干到户这个形式是不联系产量的，但为了政策的稳定，很长时间都没有对这个表述进行修改。1998年的十五届三中全会提出了这个问题，经过反复讨论研究，中央同意在这个决定中把它改为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。第二年全国人大在宪法修订案中也按照新的表述改了过来。正是十五届三中全会的决定，才催生了《农村土地承包法》。农村土地承包法的起草，从1999年初开始，一直到2002年8月底才经全国人大常委会审议通过，2003年3月1日施行。这是一个重要的里程碑，从此农民的土地承包经营权就有了国家法律的保障。我国的土地问题非常复杂。农民的土地承包经营权到底是个什么性质的权利，《农村土地承包法》实际上是要解决这个问题，但难度很大。在此之前，对农村土地承包制的解释，只讲它是集体经济组织内部的承包关系，而回避了土地承包经营权到底是农民的财产权、还是农民从集体那里租赁来的经营权，因此，就一直使用农村土地承包经营权这个概念，不用土地使用权这个概念。因为那时约定俗成的概念是，土地使用权是专门用在建设用地上的。十五届三中全会提出赋予农民长期而有保障的土地使用权，把这个问题点了出来。到底能不能把使用权的概念用在农民的承包地上？那时全国人大常委会法工委与文件起草组有过沟通和探讨，但最后全会的决定中还是用了赋予农民长期而有保障的土地使用权的提法。这样，在2002年审议通过的《农村土地承包法》总则第一条中，就直接引用了这句话，但在以下的各条款中，仍然都使用土地承包经营权的概念。

为什么这么复杂？就是因为这涉及对农民承包土地的定性问题，以法律语言来说，就是它到底是物权、还是债权？起草.〈农村土地承包法》时，国家还没有制定《物权法》，社会对物权、债权的概念还不太熟悉，