周强：彩票中奖者个人信息公开可能性之实证分析

摘要: 对法律问题的探讨应当首先在两个前提下进行：第一，在现行法律框架之内；第二，把现有法律规定看作是一个富有弹性的完整体系，以尽力去挖掘其潜力。以彩票中奖者个人信息为例，《彩票条例》要求彩票发行者、彩票销售者等对此予以保密；但当这一信息进入行政机关转化为政府信息之后，依《政府信息公开条例》就有了公开的条件和途径。两部法律可以相互调适，共同应对社会需求。

关键词: 公共利益 利益衡量 弹性法律体系

2010年8月10日，中国福利彩票双色球第2010092期开出2.59亿元巨奖，一上海男子独中50注一等奖和50注12万元的二等奖，成为国内第二彩票奖金额。2009年10月8日，河南一彩民凭借倍投88倍的福利彩票双色球，获得了88注一等奖，总奖金高达3.599亿元人民币，成为我国彩市中奖第一人。在震惊和羡慕之余，质疑和争议也随之而起。焦点之一是对于“中奖者到底是谁”的追问，即是否应当公开“中奖者个人信息”。对此，反对公开者直接援引2009年刚刚生效的《中华人民共和国彩票管理条例》（下文简称《彩票条例》）第27条“应当对彩票中奖者个人信息予以保密”的规定；而赞成公开者多通过强调福利彩票的公益性来论证公开的正当性，暗含着对第27条进行修正的要求。其实对这一问题的争论在条例制定过程中就一直存在，现在只不过是前一阶段讨论在新事例激化下的延续。

一、探讨的前提

彩票涉及的法律和社会问题很多，笔者将只讨论彩票中奖者个人信息应否公开的问题，而所谓彩票中奖者个人信息也只以中奖者的姓名、性别、出生年月、住址等反映在居民身份证上的、用以辨别个人身份的基本信息为主。这样做一方面是简化论题，使讨论更有针对性；另一方面可以小中见大，透过对这一问题的探讨，演示一种思考问题的方法，进而推演到对其他问题的解决。

笔者的探讨拟在两个前提下进行：

第一，思考法律问题应遵循一个基本的顺序，即首先在现有法律的框架下来进行讨论，当穷尽现有法律的潜力和可能性仍然无法解决问题的时候，探讨的边界才可以延伸到对法律本身提出修正的要求，这既是思考问题的一个基本顺序，也能体现法律人对法的基本尊重。法学研究的起点应当是现有的法律制度。以彩票中奖者个人信息公开为例，之前对这一问题的讨论主要集中在公开与不公开的“利益衡量”方面，各方都举出各种理由来论证自己的观点，但是这种讨论属于哈贝马斯所谓的“商谈”性的行为，这种商谈会形成公共领域的意志，并通过与立法机关的互动有可能形成正式的立法或对立法作出修正。但是，如果我们相信立法本身就是经过了一定的商谈的，并且是遵循正当（合法）程序作出的前提下，贸然品评现有法律是不恰当和不负责任的，因为每一部法律的制定都是经过了一定程度的探讨和论证的，是经过了各种观点的交锋和斗争的，[1]因而都具有一定的合理性和可接受性。轻易质疑法律甚至要求修正法律，这本身就是对现有法律进而是对现有商谈过程和结果的不尊重，也不符合经济学上的利益成本考量。当我们准备突破现有法律框架的时候，必须问自己这样一个问题：你真的看清法律的内容、价值了吗？你真的已经在现有法律框架内穷尽了所有的可能吗？如果现有法律可以利用，那么轻言立法、修法只会使问题复杂化，将人们引入歧途。

第二，法律本身有足够的弹性，能够在一定范围内对各种情形作出反应和调适。当我们把法律看作一个整体的时候，法律就具有了足够的弹性。所有的部门法律和同一法律中各个不同的法条都是一个相互关联而又高度协调一致的整体，分析同一个问题需要上下左右考察各个相关条文及各相关法律部门，只有这样才能全面地看待和解决问题，才能发现法律的弹性和无穷潜力。法学工作者的任务就是去穷尽这种可能性，发掘法律本身的无穷潜力，只有在穷尽所有可能而仍无法合理解释的情况下，才能质疑现有规范。拉伦茨也说过：“向来虽然将法律分成许多表面上相互区别的条文，但不因此掩盖下述事实：这些条文本身只是一个比较广泛的语句组织体的构成部分，只有当它们与其他条文（法律中，其彼此可能相隔甚远）结合，对它们才能有全然的理解。”[2]笔者认为，这一说法不仅适用于对法律条文的理解，也同样适用于对法律体系本身的理解。借用黄仁宇先生“大历史”观的提法，我们可以称之为“大法律”观。

基于上述第一点，下文的探讨将只在现有法律框架之内、围绕既有规定展开，而不去做法外的思辨；基于第二点，本文假定（认为）现有法律、法规有足够的弹性来处理这一问题，即法律中已经对这一问题作了预测并给出了一个调适方案，而这一方案允许在一定条件和程序下公开中奖者个人信息。本文的目的就是去发现并解释，或者说在解释中来发现。

二、《彩票条例》范畴内的中奖者个人信息公开

我国现行法中关于“彩票中奖者个人信息公开”这一问题最直接的规定就是《彩票条例》第27条，也是反对公开者最有力的武器。笔者将把第27条放在整个《彩票条例》的框架内，结合条例全文规定来具体分析其内容。

（一）《彩票条例》中明确区分了不同主体的公开义务

《彩票条例》是国务院行政法规，生效于2009年7月1日。目前，该条例是我国管理彩票运作、规范彩票市场效力等级最高的规范性文件，其对于彩票的发行销售、开奖兑奖、彩票资金管理等都作出了较为系统和全面的规定。条例中涉及“公开”的规定主要有7条，其中第4条是原则性规定，第11、20、24、36条和第37条对公开作了正面规定，第27条是关于不公开（保密）的规定。

第11条是关于彩票品种开设、变更、停止的公开，第20条涉及彩票发行和销售的公开，第24条提及彩票销售情况和开奖结果的公开，第36条是关于彩票公益金管理使用情况的公开，第37条是关于彩票公益金筹集、分配、使用情况的公开。综合上述5个条文，公开的范围涵盖了从彩票的发行、销售、开奖到彩票公益金的筹集、分配和使用；公开的权利人或受众是“社会”、“社会公众”，而不限于购买彩票的彩民；公开的方式是“公告”或“公布”，即主动公开；关于公开的时限，第11条明确规定为10个自然日，第36条和第37条规定的是按年度，其他两条只是笼统提到要“及时”公开。

值得注意的是对公开义务人的规定。上述条款的公开义务人既包括事业单位也包括行政机关，各自依据不同的条文负有不同的公开义务。如第11条的义务人是“彩票发行机构”，包括中国福利彩票发行管理中心和体育彩票管理中心，分别是民政部和国家体育总局直属的事业单位；第20条和第24条的义务人除了“彩票发行机构”以外，还有“彩票销售机构”，主要是指各省（直辖市、自治区）的福利彩票中心和体育彩票管理中心，分别是各省民政厅（局）和体育局的直属事业单位，彩票发行机构和彩票销售机构是业务上的领导与被领导关系；第36条的义务人是“彩票公益金的管理、使用单位”，主要包括财政部门、民政部门、体育行政部门等国家行政机关；[3]第37条的义务人是“国务院和省级政府的财政部门”。

此外，按照条例第21条、第36条等的规定，民政部门、体育行政部门、财政部门、审计部门等行政机关还有权监督彩票发行机构和彩票销售机构对公开义务的履行，在《彩票条例》中既是公开义务人，又是事业单位公开义务的监督者，是管理机关。

（二）《彩票条例》第27条的保密义务人并不包含行政机关

《彩票条例》第27条规定：“彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。”以保密的形式来对前述的公开范围予以限制，这一条的内容非常明确、具体，指向性强，也成为引用最多和关注度最高的条款。明确将“彩票中奖者个人信息”排除出公开的范围。

但需要注意的是，第27条的保密义务并不是指向全社会的，而是有着特定范围的。这一条所设定的保密义务人除了前述的彩票发行机构和彩票销售机构外，还包括“彩票代销者”和“其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员”（以下简称“其他人员”）。按照《彩票条例》第15条的规定，“彩票代销者”是接受彩票发行机构、彩票销售机构委托代理销售彩票的单位和个人，他们与彩票发行机构和销售机构之间是合同关系，目前在我国主要以彩票投注站的形式出现，按照民政部《电脑福利彩票投注站管理办法（试行）》第4条的规定，包括“具有完全民事权利能力和行为能力的中华人民共和国公民和具有法人资格的企业、事业单位及社会团体”。“其他人员”指除了前述以彩票代销者身份出现的公民以外的其他知晓保密信息的人员，但要注意，虽然信息的获取来自于职务或业务便利，但此处保密义务显然是对个人设定的义务，是要求“个人”不得私自泄漏所知晓的隐私信息，而不是针对其作为“单位一分子”在“代表单位”、“履行职务”过程中所负的义务。

而不同的义务主体违反保密义务要承担的法律责任是有区别的。彩票发行机构和彩票销售机构泄漏保密信息的，依据《彩票条例》要责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员要给予行政处分（第40条）。对彩票代销者和其他人员，《彩票条例》并没有设定行政法上的责任。[4]因此，对后两类义务主体而言，第27条所设定的保密义务的价值可能更多地体现在发生泄密行为后，作为追究其民事侵权赔偿责任的法律依据和赔偿依据。这样，第27条中的保密责任主体实际上可以分成两类：一类是承担行政法上责任（并不排除民事责任）的彩票发行机构和彩票销售机构，包括其主要负责人和直接责任人员；一类是承担民事责任的单位和个人，主要以彩票代销者和其他个人面貌出现。综合《彩票条例》全文来看，显然约束的重心是前一类主体。

综上，第27条以保密条款的形式对《彩票条例》的公开原则作了限制，但这种限制并不是绝对的，而是有条件和明确的责任主体。负有保密义务的只是特定的事业单位、企业单位、社会团体以及公民个人，不包括国家行政机关。在《彩票条例》中，彩票发行机构、彩票销售机构以及彩票代销者等单位和个人属于参与运作的业务部门，而财政部门、民政部门、体育部门等行政机关属于管理机关，他们各自具有不同的身份、扮演着不同的角色，自然也应承担不同的义务。

三、《政府信息公开条例》视角下的中奖者个人信息公开

（一）中奖者个人信息的规制超出《彩票条例》的范畴

根据《彩票条例》第27条，负有保密义务的只是特定的彩票发行者、销售者、代销者以及其他个人，并没有对其他主体如行政机关提出要求。在彩票的运作过程中，除了负责发行、销售、开奖、兑奖的发行机构、销售机构以及接受委托的代销者外，还有大量的行政机关来监督各个环节的运作，如国务院财政部门、民政部门、体育行政部门，省级地方财政部门、民政部门、体育行政部门，此外还有公安机关、工商机关、审计机关等，其实还包括一些《彩票条例》没有提及但事实上也会依据其他法律参与这一过程的机关，如负责收取彩票中奖者个人所得税的税务机关。这些国家机关由于其工作性质和工作内容的不同决定了某些机关是可以接触到并且会以一定形式记录、保存中奖者个人信息的，而对这些行政机关所掌握的信息的规制显然就已经超出了《彩票条例》的范畴。

以税务机关为例，按照我国《个人所得税法》第2条和《个人所得税法实施条例》第8条的规定，中彩属于偶然所得，应缴纳个人所得税。按照国家税务总局《关于社会福利有奖募捐发行收人税收问题的通知》（国税发[1994]127号）和财政部《中国福利彩票“双色球”游戏规则》的规定，一次中奖收入在1万元以下的暂免征个人所得税；单注奖金额超过一万元者须全额缴纳个人偶然所得税。依据财政部2001年《彩票发行与销售机构财务管理办法》第39条规定，支付中奖者的奖金按税法规定应缴纳的税金，由彩票机构在兑付奖金时代扣代缴。按我国《税收征收管理法》第25条和《税收征管法实施细则》第33条的规定，扣缴义务人必须如实报送有关资料。据国家税务总局网站公布的《扣缴个人所得税报告表》范本，[5]需要填报的项目包括纳税人姓名、身份证照类型、号码、国籍、所得项目、所得期间、收入额等详细项目。可见，彩票机构在代扣代缴中奖者个人所得税后须将有关信息和资料报税务部门，税务机关会记录和保留中奖纳税人员的个人信息，而税务机关对这些信息的处理显然已经超出了《彩票条例》的调整范围。