郑永年：不能有官场新秩序已建成的麻痹思想

【摘要】中共十八大以来，中国经济已经由高速增长转向中高速增长，然而，经济新常态下官场出现了不可预期的常态，即官员不作为的常态，因此，要建立有所作为的官场新秩序。当下，不仅经济要转型，吏治本身也应该进行转型。转型的方向，就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国。中国的官场新秩序还未建成，制度建设没有终结，因此，官场新秩序已建成的麻痹思想要不得。
【关键词】官场秩序 权力清单 政治生态 法治建设 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
不仅经济要转型，吏治也应进行转型
社会学古典理论三大奠基人之一的马克思・韦伯曾经提到中国是最早建立官僚体系的国家，也是官僚体制最完备的国家之一。纵观中国几千年的政治史，最显著的就是吏治，官场秩序尤其重要。新中国成立以后，中国共产党由革命型政党转向执政型政党。1978年12月召开的具有重大历史意义的党的十一届三中全会，作出了把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。邓小平同志强调：“我们党在现阶段的政治路线，概括地说，就是一心一意地搞四个现代化。”那时，总体来说，干部制度改革只是发展经济的工具，官僚秩序基本还是经济发展的工具，吏治虽然开始变得重要起来，但中央还未将其作为主要任务来抓。
党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，不再追求过高GDP的增长，而是由高速增长转向中高速增长。这里必须要强调，经济新常态是与过去的发展相比较，中国现在的经济增速相比其他国家，还是有比较优势的。当下，不仅经济要转型，吏治本身也应该进行转型。转型的方向，就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国。
与西方国家相比，中国提倡的法治的含义更广，是国家治理体系制度化的法治，吏治属于其中很重要的一部分。这一体系的建立，不仅涉及国家与社会、政府与企业之间的关系，还关乎干部之间的关系，党员之间的关系等。
中国的快速发展，离不开好的政策；好的政策要发挥出实效，必须转化为制度
习近平总书记执政两年多来，加强了顶层设计，为改革加码，以法治立威，给官场秩序带来了新气象。十八届三中、四中全会的顶层设计很重要，现在是执行阶段。习近平总书记非常务实，从他在当国家副主席时发表的文章《关键在于落实》可以看出，他一直强调政策落地。政策不落地，只停留在纸面上，那将严重影响政策应有的预期效果。因此，法治建设非常重要，因为依法治国可以将宏观政策转化为具体的制度，可以为下一步政策落地提供有效的法律保障。
同美国相比，改革开放之后的中国为何发展迅速？在我看来，主要是中央政府的政策好，有效的政策很多。然而，好的政策如果未转化为制度，则会降低政策落地的实效性。二十世纪八十年代的美国里根执政时期，其制度化程度很高，政策落实却未做好。我认为，中国的崛起是政策的崛起，中国能否持续发展，取决于是否将政策转化为制度。一个国家的制度化建设很重要，但如果太强调官僚化、制度化，太强调类似美国的那种制度化，改革发展就无法完成，改革目标就无法实现。美国现在太保守，两党互相否决，什么都做不了，政策执行不力。正如美国政治学者弗朗西斯・福山所说，正是因为美国太制度化，所以变得僵硬。
中国有一些非常好的制度，如回避制度，官员不能在家乡为官，以防止地方主义；官员需要到富裕省份或贫穷地区进行任职锻炼，以积累相关治理经验等。当下，中国需要思考如何进一步完善制度，比如，交流制度、任期制度、年龄限制等制度方面都需要创新。没有一个理想的制度可以拿来照抄照搬，它们都需要依靠文化传统、特殊国情来完善。与此同时，也不能迷信制度。比如，中国反腐败方面的法律法规不少，腐败官员都受这些法律法规约束，但腐败为何屡禁不止？这就说明，制度建设是一个方面，政治生态也很重要。习近平总书记在今年两会上强调要构造“山清水秀的政治生态”，在习近平总书记领导下的反腐败运动，就是不迷信制度，着力建立良好的政治生态。
中国需要设计一个物质和精神层面平衡的官场秩序体系
改革不是免费的午餐，改革必然产生新问题，这就是学术上所讲的改革成本。在我看来，官场也是一个新常态，常态分为两种：一种是可预期的常态。公众所希望看到的常态，有完整法治秩序，干部有所作为，能够正确处理好经济、社会、人民间的各种关系，能够正确处理好上下级关系等；另一种是未预期到的改革常态。大规模的反腐败运动后，一些官员认为搞改革很麻烦，害怕犯错误，不作为的现象层出不穷，这是我们不愿意看到的常态。
官员不作为并不是中国特有的现象，世界很多国家都面临这一艰巨的问题。里根和撒切尔改革将政府功能下放给市场和社会时，官员也普遍存在该类问题。所以说官场秩序建设是一个很大的学术课题，更可以说是政治任务。
中国以往更多的是通过党的激励、道德激励来进行权力约束，现在上升到要通过法治建设来约束，但仅靠这些还不行。在不同的制度、不同经济文化条件下，中国需要设计一套符合中国特色的官场秩序。没有一个模式是完美的，如果将新加坡的发展模式放在中国，那是行不通的。
中国需要设计一个物质和精神层面平衡的官场秩序体系，做到这一点，并不容易。在设计官场新秩序的同时，既要保持物质激励，也要提高道德约束；不能光讲道德，也不能光靠物质激励。任何国家都要在这两方面对官场秩序进行调整，以达到相对的平衡。因此，官场秩序要在法治的制约之下，还要靠德治（为人民服务）来约束。在物质方面，可以根据社会经济发展水平来随时衡量、调整公务员的工资水平。从古至今，中国人过于强调道德，但实际上如果仅靠勤奋努力的工作，而不能有体面的生活、不能养家糊口，难免会出现潜规则、腐败等现象。
中央政府下放的权力，地方政府如何承接
今年两会期间，习近平总书记在参加广西代表团审议时强调官员不作为，简政放权不能“自由落体”。这就要求要有人来承接放下来的权力。那么，如何让地方政府有动力来承接好这些下放的权力呢？
对此，首先要考察权力的现状，要考察地方政府是否有能力承接权力。第二是如何放权，下放的权力是否能有效的运作也必须认真考察，许多接权的人没有能力来运作。所以说，放权不是说放就放，要看细节、要看真正放了多少、好的权力是否真正下放。如果权力的含金量、含权量过低，接权的人也是没有动力来承接的。第三要厘清权力的归属，到底什么样的权力属于什么样的级别和部门。有些权力放在不当的地方，就会导致官员闲置，而公众则享受不到权力带来的便捷，整个体制就运作不起来。所以说权力归属问题必须要弄清楚，放权必须要有权力下放。第四，中国的法律体系需要清理完善。目前，中国的法律密度太高，必须要清理不合时宜的旧法，明确权力归属。改革就要触动现在的法律体系，但是改革又要以新的法律体系为依据。所以说清理旧的法律比新的法律更重要。改革开放以来有很多新的法律，与旧法之间存在一些矛盾。笔者希望 2015年很多不合时宜的法律能够尽快清理。
现在有一种说法是把权力下放到社会中去。然而，中国的社会组织还未成长起来，社会组织承接不起下放的权力；也有一种说法是向市场放权。应该看到中国的市场还处在发育过程当中，地方政府和社会也都处在发育过程中，政府和市场还未建立起合理的联系机制。
官场建设永远在路上，要将法治建设置于官场秩序之中
2015年是否还会有更大的“老虎”，没有必要去猜想，反腐败的问题并不是说具体抓某个“老虎”的问题，而是发现什么打什么，发现“苍蝇”打“苍蝇”、发现“老虎”打“老虎”。反腐败，不是为了抓“老虎”而找“老虎”，也不是政治斗争。反腐败并不是政治运动，而是依靠法律、遵循法律的法治运动。因此，如果有证据的话，大“老虎”该抓还得抓。
反腐败最大的特点就是打寡头，寡头向上影响国家、影响国家政策，向下则深入黑社会。从落马的“大老虎”来看，一倒一大片，这就属于寡头性质。如果党内寡头形成，由经济寡头变成政治寡头，国家就要遭殃了。一个典型例子，戈尔巴乔夫、叶利钦时期，前苏联就是寡头政治，普京上台后首要工作就是打寡头。关于乌克兰的乱局，人们普遍认为是俄罗斯造成的，实则是寡头之间的竞争。中国也是这样一种情况，查处一个人牵连出一大串，非党组织逐渐形成，利益链浮出水面。这种党内的非党组织其实就是小圈子、小团体、中国古代称之为“朋党”。
中国官场新秩序已经建成的这种麻痹思想要不得，比如中央的大规模反腐败，很可能有“苍蝇”“老虎”的反扑；制度建设永远在路上、没有终结。从法治建设的角度来说，我们的目标就是要将法治建设置于官场秩序之中。
党的十八届四中全会已经对全面推进依法治国作出了重要部署，中国的法治建设路径、方向已经明确。官场秩序的建立要随着时代变化、社会经济的变化而改变。所以说，永远不能有官场秩序已建成的麻痹思想，官场建设永远在路上，这是一个永恒的过程。
（人民论坛记者高骊采访整理）
（作者为新加坡国立大学东亚研究所所长、CCG学术专家委员会主任）