「论建立中国特色的横向权力监督体制」正文
纵观迄今为止人类社会发展的历史，可以从中得出一个规律性的认识，这就是，权力监督方式是人类历史上任何一个国家和社会管理系统内部对公共权力运行过程实施监督和制约的一种最根本、最直接、最有效的监督形式。同时，横向权力监督方式是人类历史上任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家社会管理系统内部对公共权力运行过程进行监督和制约的一种最根本、最直接、最有效的监督形式。所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会管理系统内部尽快建立起一种既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合中国国情和真正具有中国特色的横向权力监督体制，对于我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义市场经济体制和社会主义的民主政治体制，对于尽快转变我们党的领导方式、执政方式和建设完善的法治社会，对于确保顺利实现党的十六大提出的我国全面建设小康社会的奋斗目标，都具有着十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。
一、什么是中国特色的横向权力监督体制
这里所说的权力监督体制，是指相对独立于司法机关的违法监督、纪律监察机关的违纪监督、民主主体的软性监督、舆论部门的道德监督之外，以上一级或同级公共权力组织为监督主体，以下一级或同级公共权力组织为监督客体，以实施决策监督为其主要功能，同时综合兼有上述违法监督、违纪监督、民主监督、道德监督等功能在内因而具有着最高权威性和最高监督地位的那样一种在国家和社会管理系统内部由公共权力组织有效监督和制约公共权力组织的公共权力监督体系和权力制约方式。
这里所说的横向权力监督体制，是相对于纵向权力监督体制而言。综观古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，我们可以看出，人类历史上国家和社会管理系统内部在不同公共权力组织之间所形成的公共权力监督体制和权力制约方式，大体可以划分为两种不同的基本类型。一种是纵向权力监督体制，一种是横向权力监督体制。所谓纵向权力监督体制，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施监督和制约过程中，由于该层级内部最高公共权力中的决策领导权和决策监督权两权合一，同时由该层级内部的某一个特定权力组织独自掌握和行使，从而导致对该层级内部的最高公共权力特别是最高决策领导权力进行直接监督和制约的职能和职责，需主要由该层级的直接上一级公共权力组织来承担和行使，因而形成的那样一种由上一级公共权力组织有效监督和制约下一级公共权力组织的公共权力监督体系和权力制约方式。所谓横向权力监督体制，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施监督和制约过程中，由于该层级内部最高公共权力中的决策领导权和决策监督权两权分离、相互独立，并相应由该层级内部的两个或几个不同公共权力组织分别掌握和行使，从而导致对该层级内部的最高公共权力特别是最高决策领导权力进行直接监督和制约的职能和职责，需主要由该层级内部的那两个或几个不同公共权力组织特别是由专门负责掌握决策监督权力，并相应承担决策监督责任的公共权力组织来承担和行使，因而形成的那样一种由同级公共权力组织有效监督和制约同级公共权力组织的公共权力监督体系和权力制约方式。从人类社会发展的历史进程来看，世界上任何一个实行封建专制统治的国家都是实际采取了上述前面那样一种以某一层级上的决策领导权和决策监督权两权合一为其本质特征的因而需求上一级公共权力组织有效监督和制约下一级公共权力组织的纵向权力监督体制和权力制约方式。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种纵向权力监督体制和权力制约方式。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家在其社会管理系统内部的权力监督体制上，都是实际采取了上述后面那样一种以某一层级上的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的，因而需由同级公共权力组织有效监督和制约同级公共权力组织的横向权力监督体制和权力制约方式。
基于上述分析，我认为，所谓中国特色的横向权力监督体制，就是既能充分体现出以国家和社会管理系统内部各个不同层级上的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质要求，因而确保能够充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能充分体现出中国国情和使其真正具有中国特色，因而确保能够与我国发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的内在要求相适应的那样一种由同级公共权力组织有效监督和制约同级公共权力组织的面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统内部的公共权力监督体系和权力制约方式。
二、为什么要探索建立中国特色的横向权力监督体制
探索建立中国特色的横向权力监督体制，具有十分重大的意义。其重要性和必要性主要体现在以下5个方面。
1、探索建立中国特色的横向权力监督体制是当代中国发展社会主义市场经济的一个客观要求
党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制就是要使市场和企业在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。因此，为了确保实现经济体制的根本转变，促进社会主义市场经济的不断发展，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又进一步明确提出了以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，并把建立适应市场经济要求的以“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”和“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为其基本特征的现代企业制度作为我国国有企业改革的方向和目标，从而使我国社会主义市场经济体制的建设又进入到了一个新的发展阶段。应该说，自党的十四大特别是十四届三中全会之后，经过十几年来的共同努力，虽然我国高度集中的计划经济体制已经基本打破，社会主义市场经济体制在其各个主要环节和主要方面已经构建起了基本框架，市场机制在国家宏观调控下已在相当广泛的领域和较大程度上对资源配置发挥出了基础性的调节作用。但是我国的社会主义市场经济体制至今还是很不完善很不成熟的，特别是国有企业尤其是大中型国有企业建立现代企业制度和法人治理结构的任务还远未完成，政企分开的问题尚未根本解决，并因此严重制约了我国社会主义市场经济体制的完善和发展。这其中固然存在着多方面的原因，但我认为，在对我国国有企业领导体制的改革中，一直未能探索建立起一种具有中国特色的以决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的横向权力监督体制，致使国有企业内部严重缺乏自我约束机制和自我约束能力，更是其中一个主要的原因，也是其关键之所在。因此，只有在我们国家和社会管理系统内部特别是在国有企业内部真正研究探索建立起一种以决策领导权和决策监督权两权分立为其本质要求的比较符合中国国情和真正具有中国特色的横向权力监督体制，才能使我国国有企业特别是大中型国有企业真正建立起有中国特色的法人治理结构形式和从根本上增强国有企业的自我约束能力，因而才能确保在我国国有企业内部真正建立起有中国特色的以公有制为主体的现代企业制度，从而为确保完善社会主义市场经济体制，发展我国社会主义市场经济奠定坚实的基础。
2、探索建立中国特色的横向权力监督体制是当代中国推进社会主义民主政治建设的一个必然趋势
民主与自由是人类追求的一个永恒主题，民主自由的政治生活也是当代公民的基本政治要求。因此，我们党历来以实现和发展人民民主为己任。党的十六大也把发展社会主义民主，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。根据人类社会发展的历史经验我们知道，在阶级社会中，任何一种民主政治的推进和发展，都是以能够确保使国家和社会管理系统内部的公共权力特别是决策领导权力得到有效监督和制约为其基础和前提的。因为只有对公共权力进行有效监督和制约，才能使民主主体自始至终控制自己转让的那一部分权力，才能保证使任何一种违背“社会主人”意志和利益的“社会公仆”的公共权力行为都能得到及时有效的纠正和遏制，进而确保切实维护好、实现好人民群众的意志和利益。所以，对公共权力进行有效监督和制约是实现政治民主的根本保障，要提高一个国家和社会的政治民主水平，首先就必须通过完善政治监督体制来提高对公共权力的监督水平，从而提高对公共权力的制约能力。由于权力监督体制，主要是一种决策监督体制，并且它是以实施决策监督功能为主，同时兼有法律监督、民主监督、纪检监督、舆论监督等多种监督功能在内的具有最高权威性和最高监督地位的政治监督形式。因此，对公共权力进行有效监督和制约，虽然可以分别采取多种不同的形式，但是权力监督形式却是一种最根本、最直接、最有效的政治监督形式。同时，就人类社会发展的历史经验来看，在纵向和横向两种不同类型的权力监督体制中，一般而言，纵向权力监督体制是能够与计划经济体制和实行高度集权统治的政治体制相适应的虽然有效但却是一种比较落后的公共权力监督形式。而横向权力监督体制是能够与市场经济体制和民主政治体制以及法治社会相适应的不仅有效而且是一种比较先进的公共权力监督形式。所以，我们要在社会主义市场经济体制下推进社会主义民主政治建设，确保实现政治上的社会主义民主，必然要求我们国家各个不同层级上的公共权力监督形式尽快由传统的落后的自上而下的纵向监督向现代的先进的同级之间的平行的横向监督实现转轨变型和平稳过渡，必然要求我们尽快建立和完善起一种以各个不同层级上的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的同时具有中国特色的横向公共权力监督形式和权力制约方式。只有这样，才能确保使我们党和国家更好地适应新世纪新阶段所面临的发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的新的历史任务的需要，从而促进实现全面建设小康社会的目标。
3、探索建立中国特色的横向权力监督体制是当代中国转变党的领导方式、执政方式、实行依法治国和建设社会主义法治国家的一个基本前提
党的十五大明确地将依法治国、建设社会主义法治国家确立为我们党领导人民治理国家的基本方略。实行依法治国、建设社会主义的法治国家，要求任何组织和个人特别是各级党政机关及其领导干部都必须严格依法办事，必须维护国家宪法和法律的尊严，绝不允许有任何超越宪法和法律的特权。从这个意义上说，各级党政机关的依法执政、依法决策与实行依法办事、依法治国和建设社会主义的法治国家是密切相联，相辅相成的。所以，转变党的领导方式、执政方式，使各级党委及其党员领导干部严格依法执政、依法决策，对于实行依法治国、建设社会主义法治国家具有着直接的决定性作用。正因如此，学术界许多学者都一致认为，能否顺利推进建设社会主义法治国家，关键在于党，依法治国首先必须依法治党或依法监党。依法治党和依法监党是实行依法治国的根本和前提。要实行依法治党或依法监党，需要同时具备两个方面的基本条件。一是从主观上说，党组织自身必须要有高度的觉悟，因而确保能够使各级党委自觉地主动转变其领导方式和执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法实施党对国家和社会的领导和管理。二是从客观上说，国家自身也必须要有一种良好的体制和制度，因而确保能够以足够的外部力量督促各级党委切实转变其领导方式、执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法行使党对国家和社会事务的领导和管理权力。在上述两个方面的条件中，前者具有必要性，后者更具有着长期性、稳定性、可靠性和实效性。探索建立以各个不同层级上的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质要求的那样一种中国特色的横向权力监督体制和权力制约方式，就是一种十分有效的国家自身所应具有的良好的制度和体制。因而只有真正建立起这样一种制度和体制，才能够确保使党和人民以足够的国家力量，督促各级党委切实转变党的领导方式、执政方式，使其自觉坚持依法执政、依法决策，依法正确行使党对国家和社会事务的领导和管理权力。因此，探索建立中国特色的横向权力监督体制，不仅对当代中国发展社会主义市场经济和推进社会主义民主政治建设具有极为重要的意义，而且它也是当代中国转变党的领导方式、执政方式和实行依法治国、建设社会主义法治国家的一个必要的体制基础和基本前提条件。