李凡：中国大陆基层选举及民主的发展

谢谢樊中原教授的介绍，我很高兴有机会到 铭传大学两岸研究所来介绍大陆基层选举和民主的发展情况。 在演讲之前，我想简单介绍一下“世界与中国研究所”。我们的研究所是在 1993 年成立的，到现在已经 11 年，在 1993 年大陆同时成立了两个 NGO 的学术研究机构，一个是我们，另一个叫天则研究所。他们比我们早三个月，我们是在 1993 年的 10 月份成立的，他们是 7 月，他们主要是放在经济研究，我们基本放在非经济研究。经济的事情我们不做，但是非经济的事情我们就非常关注。我们研究所目前研究的重点是关于中国基层民主的发展，我们出了很多的书，也发表了一些的文章，在国内外也有一定的影响。同时我们通过地方政府和地方老百姓推动了一些具体事情的变革，最大的事情就是 1998 年四川步云乡的乡长直接选举，官方还没有正式承认这个选举是好的，但是学术界和政府内部讨论都认为这是一个重大的突破。这个选举就是在 1998 年有 7000 多老百姓直接选举乡长，这是在中国大陆历史上就从来没有过的事情，这是我们研究所推动的一件事情。之后我们在城市社区居委会的选举和去年基层人大的选举都起到了一定的研究和推动的作用。许多地方都能看到我们的一些评论或具体的一些工作。我就简单介绍这些。然后我谈一些问题。题目就是大陆基层选举及民主的发展。我先做一个介绍性东西，然后大家在讨论时再深入的谈这个问题。

中国大陆基层选举制度的产生及发展

中国大陆的基层选举是从上个世纪 90 年代初期开始的，但是可以回到 1982 年修改中华人民共和国宪法的时候，那时决定将村一级的基层组织改成村民委员会。村委会选举严格说来是从 1987 年开始的，那个时候全国人大通过了村委会组织法。 1987 年第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，这个组织法当时是一个草案，是一个试行法，而不是正式法。在 91 年、 92 年开始了村委会的选举活动。为什么在这个时候中共要启动村委会选举？我个人认为原因有三个方面：第一，文革的教训。如果谈村委会选举有一个人是不能忽略的，就是当时的人民代表大会委员长彭真。文革一开始，彭真就被关进牛棚。文革后，彭真从牛棚出来对文革有一个深刻的反省，他认为之所以发生文革这样的事情，就在于老百姓没有权力，应该还给老百姓一部分权力。所以 82 年修改宪法的时候，彭真坚持要将村一级机构从政府机构划出来，变成群众的自治机构。意思就是说以后村一级的活动老百姓自己管理自己。他的一个看法是，老百姓首先学会自己管理村，然后是乡镇、县、市，这样中国的民主就一步步发展起来了。这样，如果再有文革这样的事情发生的话，就可以不伤害到老百姓，也可以从制度上避免文革的再发生。所以，在 87 年《村委会组织法》的试用法的制定中彭真起了很大的作用。第二，“六・四”事件的影响。 89 年的“六・ 四”事件发生后，大陆的民主发展整体上就受到了压制。在这样的情况下，《村委会组织法》还要不要按照原计划进行？彭真仍然坚持，因为彭真在中共党中的地位非常高，这件事情在当时的情况下邓小平也没有反对。从 91 年开始《村委会组织法》开始实行，那么通过什么方式来确定村委会的成员，最后决定按照选举的方式产生，这时有了村委会的选举。此外，“六・四”还有一个影响，就是事件发生后，全世界说中共不搞民主。这个时候中共就用村委会选举的方式来表示中国是要搞民主的，所以从九一年九二年开始启动村一级的民主选举。非常有意思的一件事是在九一年九二年刚开始启动的时候，美国的学者就加入这件事情。当时我有一个美国同学，她比我先几年毕业，毕业以后在美国的一个大学里任教， 91 年她到北京给我打了一个电话，说在北京做村委会选举，我当时很奇怪，认为农民能选村委会吗？实际上就是从这个时候开始，美国的学者就开始介入了中国的村委会选举。六四的影响就使得在其它方面都受压制的情况下启动了农村村委会的选举。第三， 80 年代中国农村经济体制改革之后，在政治体制上做了一个重要的改革，就是取消了人民公社制度。刚开始是从经济角度考虑的，认为人民公社“一大二公”的体制不适合市场经济的发展。我们把人民公社取消，搞土地承包制，搞生产责任制。这种情况下，你拿一个什么样的政治体制去替代原来的人民公社制度？人民公社制度是公社、生产队、生产小队的体制。这个体制改革后，原来的人民公社变成了现在的乡镇、原来的生产队变成了现在的村委会、原来的生产小队变成了现在的村民小组。乡镇一级是政府机构，村委会是农民自治组织，村委内部再分成村民小组，这样的体制是适合当时经济体制变化而产生的新的制度结构。村委会如何产生，可以用协商的办法或村民代表选举的办法去产生，当然也可以用中共提名的办法产生。核心的问题就在这个时候提出来的。美国学者在九一年九二年就开始介入，介入时就提出来，你们既然要搞自治，就要在自治的地方推行选举制，这就是选举制度产生过程的由来。

事实上，中国大陆的历史上从来就没有自由的、规范的选举。当时中共在与国民党作斗争的时候，在共产党的解放区有一定的选举。情况是两个人同时竞选村长，在两个人的背后放一个小碗，村民每个人手里一个豆子，赞成谁就把豆子放在谁背后的碗里。谁碗里的豆子多，谁就当选。这个例子，当时在延安地区，后来在华北地区都是这样做的。这种例子，我不否认是民主的初级形式，但是不规范的，也不是现代的选举。因为选民在候选人背后撒豆子，这样，候选人很清楚谁有没有选他。之后他当上村长，知道你没选他，他会整你。

这样，当时从 90 年代初期开始的村委会选举活动，开始的时候到底采用什么方式来选举，不知道！大家说或者是代表选，或者是村委会选，或者是政府提名，这时美国学者就把比较现代的选举方式引入到村委会选举过程中来。包括提名、竞选等很多程序，而且一开始就提出要秘密划票，公开点票，及时公布选举结果等。这个过程在中国有了一个很长的适应时间。

90 年代初期之后选举活动在全国展开了。到 2001 年。云南开始了村委会选举，因为云南把村公所制度一直延续到 2001 年，我们的宪法在 82 年就改了，叫村民委员会，但是云南一直保留到 2001 年，之后云南也改了。改的意义在于村公所是乡镇政府任命的，村民委员会是选举产生的，这是很大的区别。 2000 年广东改了， 2001 年云南改了， 2001 年 5 月云南的第一届选举结束，到此全国基本上都实行了村民委员会的选举。这个过程对外说都实行了村民委员会一人一票的选举，但是实际上很多地方的选举是不符合标准的，有的地方实际还仍然实行代表制，农民还没有真正的一人一票的投票权，但是云南选举仍然算一个中国大陆农村实现全国直接选举的标志。

到了 90 年代末期，在吉林的梨树县搞了一个海选。因为基层政府一直试图控制选举，控制的基础就是由党和政府决定候选人，不少地方采用很多方法来限制提名。这个海选，也称为海捞。方法是，一个村里，每个人都有一张选票，把你认为满意的人选填写到选票上。按照得票多少确定村委会主任，不另搞提名过程，不产生候选人，一次决定成果。好处是避免候选人受到外来干预特别是政府部门的干预，这是农村选举一个重大的突破。后来，海选又发展了几种情况，比如，将海选的前几名确定为正式选举的候选人，或者海选的前两名确定为正式候选人，这样也避免了候选人的产生受到政府的干预。

当然，海选也有问题。就是如果一个年轻有为的人参选，能力可能比原来村委会主任强，但是知名度没有原村委会主任高，就很难得到更多的选票支持。所以我不太赞成海选，因为是一轮决定结果。但是无论如何，从海选开始，避免了上级的干预，中国大陆村委会选举的质量开始提高，包括秘密划票的引入，包括公开点票，马上公布结果等等。这其中欧美的学者对于选举的规范化起了重大的作用，他们派出了大量的专家团培训中国官员进行村委会选举。我们也建议台湾方面的选务人员将来有机会的时候，能够到大陆去做一些参与性的工作。我觉的台湾的选举包括投、点票等做的都是非常好的，大陆方面可以学习。

农村基层选举和自治的发展在政治发展过程中产生了一个非常大的作用，就在于把一个规范的选举制度和规范性的民主管理制度引入到中国的政治体制当中，虽然这个政治制度发生在最低层，在村委会这一级，但是这个制度引进一定会在各个地方产生发酵的作用。

农村基层选举中的问题

农村基层选举中的问题主要集中在两个方面。一个是乡镇政府的干预问题，一个是选举程序的不规范问题。

第一，乡镇政府的干预问题。我不知道大家对中国大陆的选举状况了解多少，关于这个方面的著作已经有很多了。农村现在的主要问题是农民负担很重，乡镇政府每年要向农民征收大量的税费。税比较好办，中央已经决定在五年内逐步将农业税取消。费不好办， 1993 年的税制改革过程中，将中央税和地方税分开处理，结果是中央拿走了大部分。当时制定这个政策是通过中央和各省谈判的方式决定的，中央承诺将拿走的钱返还给地方发展，但是实际上看没有兑现。地方政府，特别是乡镇一级没有钱，连工资都发不出来，只能找农民要。因此他就要在村一级找听他话的人，能帮他找农民要钱的人，让这个人去做村委会的领导，去控制村。如果实现了真正的民主，这笔钱乡镇政府就收不上来了，许多例子表明代表农民利益的村委会成员不愿意满足乡镇政府乱收费的要求。所以乡镇政府就必须安排自己的人当村干部，怎么安排？可以通过选举来安排，就是操纵选举，将他们喜欢的人通过选举“选”为村委会成员。乡镇政府就采取各种办法控制农村的选举，包括选举之后的各种活动。通过两个办法来达到操纵：一个是操纵选举，让自己人当选；一个是任命村支部书记，通过党的系统来操纵。

在整个村民自治发展过程中，现在充满矛盾，到处都是农民上告的。甚至有的地方出现了村支部和村委会两套班子，村民愿意信谁就跟谁干。一个村形成两个村委会，这样的例子很多；有的是一个村委会，一个党支部，各领一帮人。我们是支持村委会来行使权力的，因为选举产生的班子是有合法性的。乡镇政府对选举的干预直接造成了村的分裂。

解决办法有一些，比如让一个人既担任村支书，又担任村委会主任，这叫“双肩挑”。有很多选举上来的村委会主任，在村里没有地位，来北京告状，处于“流亡”之中。但是地方政府一发现这样的人，就会抓起来，按照“扰乱社会治安罪”判处。我遇到过很多被判过 1 年半、 2 年罪的村委会主任。最有名的是山东栖霞市 57 个村委会主任联合上访的事件，在村委会选举后，由于没有权力，所以到北京联合上访。我们在《基层民主发展报告 2000 － 2001 年》中发表了他们的联名上告信，地方政府有所收敛。今年山东栖霞市的人给我打电话告知， 57 个村委会主任，除了领头的，大部分都被抓起来了，有的被判了刑。民政部说现在农村村委会的选举 60 － 70 ％，以致 80 ％以上是好的，我们认为只有 10 － 20 ％。选举大部分被操纵，或者选完了不能履行权力。

第二，选举中的程序问题。首先是选举委员会。按照有关条例规定，村民自我组成选举委员会组织选举。乡镇政府要干预，就要让他满意的人担任选举委员会成员。此外，如果一个村姓张的多，姓李的少，选举结果一般是姓张的人当选。选举委员会的权力有多大？它可以任命选举的工作人员，从发票、投票到点票。在这些过程中进行操纵实在太容易了。谁赢得了选举委员会主任，就基本可以保证他的人能够当选。这样的例子我们遇到很多了。比如我们去看一个农村选举，排在前面的人有选票，有人来晚了，连选票都拿不到。我们觉得很奇怪，选票不是按照选举人的数量印制的吗？原来，之前他的选票都被所谓的委托人拿走了，谁也不知道委托人究竟是谁。

其次，是程序问题，主要有两个问题比较大。其一，可以委托投票，现在农村 30 － 40 ％的人都出去打工，这些人的票由谁来投？选举委员会主任有决定权。再次，就是流动票箱，流动票箱中的换票现象很多，而且有的地方选举根本不搞投票站，只有流动票箱，理由谁年轻农民都走了，剩下的老人身体不好，投票要送上门才行。

现在农村选举状况就是这样的，