台湾政党政治及其走向

高永光，台湾政治大学教授，国民党中央智库顾问。本文为高永光先生于2003年4月16日在北京大学国际关系学院的演讲，根据录音整理，未经本人审阅。

首先感谢院里面让我有这个机会能和在座的各位老师和同学就台湾的政党问题交换意见，我想时间很宝贵，其它的话我就不多说了。

第一，我想把台湾的政党政治和政党体系简单地给各位介绍一下。台湾的政党虽然接受一部分的政府经费补助，但它是民间团体，这个补助是根据《选拔法》里面的规定以最近一次的中央级的选举，每一个政党在这次选举中的立法委员选举或总统选举中，得票率超过百分之五以上的就可以申请政党补助。政党补助每年都有。但过去是没有的。最主要的是在民进党还没执政以前，民进党的财务困难，当时李登辉还是国民党的总统的时候，推动了这样一个制度。所以政党虽然是民间团体，但接受一部分的政府补助。以最近一次的选举来看，每一个政党，像亲民党、国民党、民进党大概每年接受补助的金额在5000万（新台币）到1亿之间，1亿大概就是2500万的人民币。这个钱在台湾就一个政党来讲当然是不够的，国民党一年的花费大概就要10亿新台币，政府补助当然是不够的，所以国民党没有执政以后他们的财政相当困难。台湾的政党基本上还是民间团体，由一个叫《人民团体法》的法律来规范，其中有一章专门规范政治团体。要有一定势力的许可，必须去登记，主管单位就是行政院的内政部。

政治学里面所说的政党体系就是指各政党之间互动所形成的一个系统。政治学中所谓的政党必须满足几个条件，就是：第一必须有主持人，第二是在每次选举的时候必须提名或推荐候选人参加选举，第三是必须随时准备要执政。所以最早新党刚刚要成立的时候，党纲里有一条说新党的成立是为了改造国民党，当时在台湾成为一个笑话，因为没有一个政党的成立是为了改造另一个党。不过后来正式的党纲里面就没有了。所以台湾的政党如同西方资本主义国家的政党一样，是要成为一个ruling party，也就是一个执政党。目前就是每次选举的时候都推荐候选人参选，在全中央，也就是全台湾的选举达到获得百分之五以上选票的大概有四个政党：一个是国民党、一个是民进党、一个是亲民党，还有一个是台联，台联叫台湾团结联盟。台湾的党可以不叫“党”而另取其它的名字，比如台湾团结联盟。英文缩写是TSU。大概就是这四个政党，在上一次的中央级选举中得到的选票各超过了百分之五。百分之五票数的计算就是你推荐或者提名的候选人，得到的选票除以那一次选举里面全部的有效选票。另外还有两个党，如果各位对台湾事务稍微关心一点的话可能会比较熟悉。一个就是可能会慢慢泡沫化的新党，新党过去比较知名的政治家包括赵少康、郁慕明这些人。新党在上次的立法委员选举中拿了七席，得票率没有超过百分之五。还有一个就是北京最讨厌的台湾建国党，它的党纲就是台湾独立，建立新国家。对这两个党，台湾建国党可以说是寿终正寝了，几乎已经不存在，它也推出过极少极少数的候选人，但是几乎都是全军覆没。这就是我们常提的台湾六个政党。

为什么我会跟大家来讲台湾的政党情况怎么样呢，因为台湾的政党是民间团体，登记的时候虽然没有活动，但政党的消灭现在在法律的程序上面并没有被规范，没有一个过程可以把它主动消灭掉，这实际上是《人民团体法》的一个漏洞。我们只要合乎设立的程序成立一个政党，向内政部登记，拿到相关的文件，这个政党成立后在台湾就是合法政党，目前超过一百个。所以各位如果有机会可以留下e-mail，我可以向大家介绍这一百个政党，但这一百个实际上没有什么意义。除了刚才讲的这几个政党，其它的政党我们对它们有一个专有名词：“泡沫政党”，在西方政治里面就是foam party。大家可能会问我政党有什么好处，它在募款或接受捐款的时候可以免税。另外政党财产缴税的税率是不一样的。有的政党专门做这种生意，有人投资买了两辆大的bus，这个就属于政党的财产，它把bus租给bus游览公司。那个游览公司拿bus去做生意，可是这些bus跟营业用bus所缴的税率比起来是很低的。另外一种也有沽名钓誉的，其中也有些到大陆来活动，连我们都不知道是什么党，就顶着一个党主席的帽子。如果现在开政党协商会议，就可以和我们大陆的党主席坐在一起，因为都是党主席。（笑）各位如果碰到台湾来访的，给你一个某党党主席，你不要太压抑。（笑）这就是台湾政党目前的情况。换句话说在解严之后，在主持政党上面是相当地宽松。也因为这个样子，所以最近《政党法》是立法院里面急着想通过的法律。这又是另外一个课题了，就是专门要成立一个政党法来规范政党。政党法里面充满了朝野之间的斗争，这是另外一个课题，我就不再多讲。（www.bdjt.com）

第二个部分：从目前台湾政党政治的发展来看，未来的政治发展，甚至于跟两岸关系的影响，势必要先了解台湾政党的性质。接下来我们来看台湾的政党政治跟宪政体制之间的关系。这个影响非常大，因为政党是民间团体，当它执政以后，在中央级的国会，我们叫立法院里面，如果没有一个多数党出现的时候，它会出现复杂的宪政运作的状况。正因为如此陈水扁现在的政府才会出现许多运作上的困难，才会出现现在所谓的政党之间要联盟，泛蓝要合作，我想这都是各位现在相当有兴趣的问题，台湾的国民党跟亲民党要合作，连战跟宋楚瑜要“连宋配”。从国民党的分裂，到政党联盟，到“连宋配”，最后假定赢了的话，会不会政党又重新结合起来，政党的划分跟现在的体制有非常密切的关系。台湾的体制有几点要向各位报告，也就是我们这个第二部分，政党跟宪政体制之间的关系。

台湾的宪政体制的观念在根本上是根据中山先生建国大纲里的五权宪法的体制。实际因素上面，我们认为它比较接近法国的双重行政首长制。政治学里面把西方的政治体制，分为内阁制、总统制另外有一个是法国的双重行政首长制，有的分类又不是这样。有人把法国的双重行政首长制称为半总统制。这是政治学里面的一些课题。总统制一般来说以美国为代表，内阁制以英国为代表，双重行政首长制以法国为代表。它的特征有很多内容，也不是那么简单就可以讲得清楚，总统制原则上行政、立法、司法互相分立，互不统一，彼此之间制衡，可是基本上整个政治运作的重心在总统。美国的政治基本上是以白宫为核心，国会固然代表着立法权，对行政权有制约关系，美国历史上也确实有弱的总统和强的国会，但基本上还是行政带领着立法。内阁制是立法跟行政合一，用我们这边的话讲就是议行合一。政府部门里面主要的负责人都是国会议员。必须先大选国会的议员，然后才有可能，由国会里面的多数党组阁，所谓多数党就是占国会里面的席位一半以上，也就是百分之五十再加一席，即我们一般讲的简单多数。英国是标准的内阁制。而双重行政首长制指的是在行政上面两套马车，总统跟总理两个都有行政权。可是总统任命总理必须受制于国会，总理运用行政权必须接受国会的制衡。双重行政首长制比起总统制和内阁制都要复杂。

原本是根据1947年宪法的五院制，在宪法学界和政治学界是一个永远争论不休的问题，到现在还没有答案。台湾经过六次修宪，其中前三次我都参与蛮多的，每次在专家小组的制度会议里面都会吵翻天。四、五、六修得很不象话，第四次的修宪里面都很多的政治交易，第五次修宪被第六次宣布违宪。从1991年到现在为止总共六次修宪。到1996年大选以后最后一次修宪就停在那里动不了，动不了跟政党政治有关系。台湾的政治体制基本上是五院制，就是行政、立法、司法、考试、监察，总统节制五院，这五院用中山先生的话讲，是各自分立。对我们政治学者来讲，这中间的关系基本上还是制衡关系，怎么说呢？行政院的施政必须向立法院负责，行政院的官员必须接受立法委员的咨询，行政院的院长有义务到立法院去做施政报告，所有的政策、法律、预算案都要由立法院来制定。所以1947年宪法明白规定：行政院必须向立法院负责。1947年宪法规定了司法院、考试院人选的通过：考试院由考试委员来组成，领导班子就是考试委员，有一个考试院长和副院长。司法院除了本地法院之外，最重要的就是长官，有宪法解释权的大法官，这些大法官和各地法院的法官是法学方面的专家，都是经过考试进去的。大法官尽管是法律方面的专家，但由于他有权解释宪法，所以政治方面的考虑相当重要。像这些职位过去是由总统提名，监察院同意之后任命的。各位就可以看得出来五院之间是彼此相互制衡的。总统是在五院之上，可总统除了宪法给他的一些形式上的权力以外，对五院的日常事务按照1947年宪法是没有权力直接去干预的。那么各位可能会问，根据1947年宪法，目前台湾的总统怎么会去管五院的事情呢？其中有一个非常重要的事情就是：过去1947年宪法规定他可以提名行政院院长，经过立法院同意之后任命。换句话说：行政院的院长的人选是总统找来的，无论如何，两个之间有这样一个关系在，过去宪法的设计中总统实际上不是去直接管事情的。另外有一个国民大会，1947年宪法中总统是由国民大会的国大代表选出来的，不是直接选举产生，所以总统是受到国民大会的制约的。这是1947年宪法，当时在中国大陆比较能够体现中山先生五权宪法的原理。当然台湾的宪法也没有我讲的那么简单，其中一部分一部分非常复杂，我只是把大概的架构讲一讲。（www.bdjt.com）

这里面有一个非常重要的东西就是：如果照1947年宪法，总统是国大代表选举产生的，类似于西方国会的立法院里面的立法委员是由公民直接选举产生的。总统是间接选举产生的，国大代表也是民间选举产生的。如果完全照1947年宪法这里就会出现很大的一个问题，国民大会里面的多数党，跟立法院里面的多数党是不同党，假定国民大会里面甲党是多数党，那么请问大家，他们在选举总统的时候会选乙党的人吗？当然要选甲党的，而立法院乙党是多数党，这时候就会有问题：属于甲党的总统在提名行政院长的时候就必须征得乙党占多数的立法院的同意，那他怎么办？中山先生的这个架构我也研究蛮久了，五权制度在真正落实的时候就会出现问题。五权只有在一党独大的体系之下才能运作得相当顺利，如果两个党的力量差不多的时候，这个宪政体制一定出问题。台湾最近十五年的宪政难题事实上也是政党政治的发展所产生的。现在每个人讲法不一样，台湾现在的政党体系如果按照数目来讲的话究竟是多党制还是三党制？也有人讲是两大一小制，从意识形态来分是泛蓝、泛绿两大阵营。跟美国、英国两党制比我们都可以直接讲它是两党制，但其实又不一样，原因是它还在发展当中。但是无论如何，最近十五年，大体上有一个强而有力的反对党存在着，就使得整个政治运作出现了问题。这是行政体制必须改变的一个很重要的原因。

在宪政体制里面最重要的核心在什么地方？在总统、立法院跟行政院。台湾修宪修了好多条，而且修了六次，各位就知道这里面的内容非常繁杂，这里面最重要的修宪结果就是总统具有了实权，在修宪条文里面赋予总统有关国家安全大政方针的直接管理权。这个条文脱胎于动员戡乱时期的临时条款，二蒋在的时候，他们一个宣布戒严，一个宣布是动员戡乱时期，当时1947年的宪法被冻结，完全依照动员戡乱时期临时条款。这个临时条款是国民大会通过的，也引起了台湾宪法学界很大的争议，因为在宪法冻结之后，理论上讲要么是修宪冻结它，要么是宣布冻结，但是当时宪法没有正式宣布冻结而以临时条款取而代之。修宪之后总统的权力大部分都渊源于动员戡乱时期临时条款，在第一次修宪的时候把它放到了正式条文里面去。这个时候出现了一个问题就是行政院院长的任命，需要总统提名还要立法院的同意。如果总统所在的政党跟立法院的多数党不一样的时候，问题就出现了，甚至于在一样的时候也会出现问题。1996年台湾根据修改之后的宪法第一次实行公民直接选举总统，当时是李登辉跟连战的“李连配”，当时李登辉是总统，连战是行政院院长。李连当选之后，连战是副总统，可是兼行政院院长，这是1947年宪法里面的一个漏洞，对副总统和行政院院长是同一人选，宪法里面没有明文禁止。可是立法院不让连战到立法院去任职，1996年到1997年整整一年，连战没有办法到立法院里面去，就是因为他兼了一个行政院院长。后来，就是96修宪的那一次，把总统提名行政院院长不必经过立法院同意的条文放进去了，到1997年，连战不再兼任，他专任副总统，