燕继荣：民主化的含义及拓展空间

本文从政治学关于民主概念的基本含义入手，区分三种民主使用语境――作为价值观念的民主、作为实现形式的民主、作为实现过程的民主，试图说明民主化的意义及拓展空间。笔者认为，诸如“民主失败”的说法，其实在很大程度上近似于一个伪命题。从字面意义来看，民主通常被解读为“人民当家作主”，仔细分析，它应当包含两层含义：一是人民要作国家的主人；二是人民要作自己的主人。人民要作国家的主人，意味着政治权力来源和行使受到约束和限制是必要的；人民要作自己的主人，意味着公民自由和社会自治作为民主拓展的空间是有价值的。第一层含义主要体现为古典民主理论和实践的传统，第二层面的含义则是现代民主理论和实践的新意。

相关问题的说明

在进入主题讨论之前，首先需要明确几个观点。第一，人们对于民主多有争议。支持民主的人，其主要理由是不希望公共决策背离民众意愿而成为权力精英的独门法器。不支持民主的人，其实是反对非理性行为，担心暴民政治，反感利益集团影响，害怕分权制衡造成公共决策效率折损等等，他们内心深处也不希望公共决策背离民众意愿而成为少数能打会闹的人群的讨价工具。如果超越概念纷争，人们在民主问题上的对立其实未必像表面看起来那么尖锐。

第二，人们可能更倾向于认为，民主化主要不是一个“破”的过程，而是一个“立”的过程。也就是说，民主化主要不是人民民主革命的过程，而是面对民众需求提供制度化供给的过程，也即通过有效制度和规则“规制民意”的过程。一种理性的选择不是去诱发和挑动民意（事实上也用不着诱发），也不是无视、抑制和打压民意（从根本上说也打压不住），而是提供制度化渠道、方法和机制，通过疏通民意表达和公民参与的管道，或者打造公民参与的制度化平台，让民意不至于像洪水一样泛滥成灾。

第三，我们需要构建新的民主理论。考察历史可以看到，人类思想发展过程中，有几次民主反思和新解的重大时段。第一次是古希腊时代，有苏格拉底、柏拉图、亚里士多德这样的人物反思和批判民主，确立了“知识统治”的观念。第二次是近代时期，有卢梭、密尔这样的人物，确立了代议制民主的原则。第三次是20世纪四五十年代，有像熊彼特、达尔这样的人物，通过主权和治权的分开，将精英政治“挪移”到了民主的理论基础之上。之后60年代，还有像萨托利这样的政治学家，将民主解析为“人民的统治”和“对人民的保护”，为自由民主理论奠定了基础。第四次是80年代，有像哈贝马斯以及被称之为协商民主理论家们的反思和批判，确立了通过“对话”、“协商”、“商谈”等形式形成民意以提高民主质量的原则。如果今天又需要反思和创新民主的话，创立一种以问题为导向的民主理论或许就是方向。

以问题为导向的民主理论关注民主推进的过程，超越了划线站队的冷战思维，强调每个国家都应该在尊重民意的基础上解决自身公共治理的问题：你在某个方面有所进步，我们会赞赏；你在某些领域有好经验，我们会学习。

第四，谈到民主，时下的人们喜欢用“西方民主”和“中国民主”的概念。如果仅仅从地域的角度来使用这些概念，或者，如果仅仅说明它们各有特色，那也未尝不可。但是，如果非要比试谁更优越、谁更真实，那就难免引发争议。从上文所言民主讨论的维度来看，后一种想法实则是一种“模式化的民主理论”（或者说是概念化的民主理论）思维，而不是“问题化的民主理论”思维。它经常遭遇的问题是：西方是指什么？西方民主是统一的模式吗？其次，中国民主是什么？是毛泽东时代的民主，还是邓小平时代的民主，抑或是现时代的民主？是高层民主，还是基层民主？反思和批判民主并没有错，但反思和批判的目的不应该是划分阵营，制造对立，也不是简单比拼哪家模式更好（各有特色，各有所长），更不是为否定民主精神和价值的行为辩护和张目；反思和批判的本意，主要是解决民主理念实现过程中所遭遇的问题和难题。

第五，西方一些学者反思和批判民主，并不是否定民主的价值和精神，反而是为了促进民主的发展。 需要清醒认识的是，批评国家治理，并不等于批评国家制度，批评国家制度并不等于批评民主制度，批评民主制度，并不等于否定民主精神和价值。支持这一判断的理由可能来自一个简单的问题：如果民主精神遭到否定，那我们还能提供什么可以替代的精神吗？

“民主失败”是个什么命题

不得不承认，民主确实是最具争议的概念。亨廷顿在世的时候，人们热衷于讨论民主的第三波和第四波；亨廷顿去世以后，人们开始对自由民主感到深深的忧虑。从福山开始，传播到中国，就变成了另外一种状态：民主成了政治反思的主要话题，甚至在有些人看来，它要么是敌对势力的阴谋，要么已经变成了一个落伍过时的政治概念。

首先，从比较的视角看，当我们说“民主失败”的时候，我们心目中其实有一个潜在的观念：有一种理论或实践（制度）是万能的，绝对好的，完美无缺和永远成功的。可事实上，人类现实中，这样的制度从来就没有。

其次，从概念含义的多重性角度看，民主是一种制度，也是精神和价值，其现实形式多种多样。

最后，从发展的角度讲，任何制度和秩序的形成都需要一个过程，其中遭遇挫折也是非常普遍的事情。而且，任何一个制度或秩序都不会是一成不变的，它的延续和有效运转，都需要以不断改进和完善作为条件。如果把民主化过程中的种种不愿意看到的现象归结为“民主失败”，那请问，又有哪种制度敢说“不失败”？

其实，无论考察全球民主化进程，还是一国民主化过程，都不难发现，民主的发展从来就不是一帆风顺的，否则，好几波的民主化浪潮也就无从谈起，“民主的巩固”（the consolidation of democracy）这样的说法也就不会产生。民主是一种精神价值，在追求这种价值的过程中，自然会遭遇很多不顺利。民主也不是万能的，民主制度更不是永恒不变的。民主研究应该把精力放在厘清民主的基本概念，客观分析民主化过程中出现的问题，探究民主制度不断完善的机制之上，而不是通过提出“民主失败”的说法，怀疑和否定民主的价值，甚而至于走上另一种极端，去论证独裁政治和寡头政治如何必要。

在长期的实践中，民主与先发国家所采行的竞争选举、议会政治、政党轮替等制度形式相联系，久而久之人们把它们的制度形式当成了民主本身，以至于经常把竞争选举、议会政治和政党轮替当成了民主斗争的目标，忘记了民主政治的本意也是要形成有效决策，而且最好是在民意的基础上形成决策。民主的反思不过是要思考：为什么现实中的民主政治失去了解决问题和实现愿景的能力？答案可能是这样的：如果民主只是人民四年开一次“嘉年华会”，政治只是在“换人试试看”的走马灯中轮回旋转，而经济社会问题却长期得不到解决，那么，民众对“民主”的厌倦情绪自然增长。

由此可见，民主所遭遇的危机和信仰问题实则是民主不落实所造成的。政治、经济和社会议题长年搁置，悬而不解，是民众对民主感到倦怠的主要原因。

民主及民主化概念辨析

民主作为一种政治追求，其本意是要追求一个“好政府”，反对“坏政府”。“好政府”不容易界定，“好”到多大程度多大范围难以衡量和确认，而且“上不封顶”，而“坏政府”作为一种底线标准，相对来说比较容易言说。按照现代观念，法律和程序提供了政府的“底线标准”。什么是“坏政府”？用民主的观念来界定，就是背离民意的政府，换句话说也就是不能密切联系人民群众的政府。从这个意义上说，即使被认为缺乏民主精神的东方儒家文化传统中也不乏这样的诉求。所以，民主的价值理念实则体现了一种普遍性的观念，代表了世界主义而非民族主义、地方主义和种族主义的价值观。

进一步讲，民主的精神和理念是普遍的，但其实现的方式是多样的，而其实现的过程更是充满了曲折性和差异性。在不同的国家，依据其历史、文化和现实条件，民主的实现方式、程度和过程都会有所不同。

作为一种政治观念或精神，民主建立在人人平等的信念之上，通常被定义为“人民当家作主”。这里的“当家作主”，在过去主要被理解为人民要当国家的主人。其实，在笔者看来，人民要当国家的主人，那可能是民主的高标准和高追求，而民主的低标准或低要求应该是人民要“做自己的主人”。这也就是说，民主有两层含义：第一，当国家的主人；第二，当自己的主人。第一层含义来自古典直接民主的传统和现代代议制民主的实践。而第二层含义则是现代民主特别是自由主义民主或自由民主理论和实践的新意。人民首先自我做主，能够对自己的行为、私人生活和社区以及社会生活做主（因此要求自由和自治），然后才能和才要对国家的行为和生活做主（因此要求将国家权力关进笼子里）。

民主价值的实现需要一系列的制度安排，也需要有相应的决策和管理机制。在制度安排上，选举、代议、限任、分权、监督等是必不可少的；在决策方面，决策的开放、信息的公开、必要的公民参与和利益相关者的协商等是不可或缺的；在管理方面，要保障公共事务管理的公共性，实行政府与社会（社团、社区、企业和个人）的共管共治是必需的。

民主作为一种决策和管理方式，提供了解决大众参与要求以及通过非暴力方式解决社会纠纷的原则和办法。众所周知，选举是一种制度，实行了民主选举，不一定能保证决策的公共性。正因如此，协商民主（deliberative democracy）才成为人们改进民主质量的一种补充办法而被提上日程。

民主之实现形式的核心在于杜绝权力垄断和保持民意通道。英国牛津大学斯坦・林根（Stein Ringen）教授在其著作《民主是做什么用的：论自由与德政》中讨论了民主的真正目的，即民主想要的是什么？或者说，民主是用来做什么的？他发出了一连串的追问：民主通常被定义为人民选举政府，可是为什么非要让人民来选举政府呢？其目的是要控制作为少数的统治者。为什么非要控制统治者？经典的答案是“权力容易产生腐败”，不受限制的权力可能成为“压制统治”。那么，我们为什么要害怕压制统治的出现呢？实则是希望政府能够给我们提供保护。换句话说，我们希望一个好政府或善政（good government）能让我们享受福利和过上美好生活。所以，民主的目的就是要照顾好生活在其治理之下的每一个人的利益。民主实现有两点至关重要：第一，