任进：中央与地方权限划分：国际比较与借鉴

中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。

一、中央与地方权限划分的基本模式

中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。

（一）联邦制国家的分权

在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。

联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。

各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。[1]

（二）单一制国家的分权

单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式：

一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。

二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。

（三）立法领域的分权

为了维护国家的根本利益和法制的统一，各国对立法领域的职权，包括规定地方政府的产生、权限等事项，多规定由中央集中行使。如根据1958年《法国宪法》第34条规定，地方议会的选举和地方议会的行政自主权及其权限和财源的原则，由法律规定。

有的国家宪法对某些事项规定总的原则，而具体实施这些法律原则的条例和细则由地方规定。如在英国，奉行“议会至上”原则，所有制定法都由议会通过，同时，根据地方政府法和其他专门法的规定，地方议会为实施制定法可制定规章，但必须报主管大臣或其他有关大臣批准，且不得与一般法相抵触；为获得特别权力，地方议会还可请求中央制定私法案。

在美国，许多州宪法规定，县、市可以制定规章或自治宪章，报州长、州务卿或州议会备查或批准后生效。如根据《加利福尼亚州宪法》第十一条，为管理地方事务的需要，县或市的管理机关或宪章委员会可提议制定或修订宪章，经公民投票批准，并报州务卿备案后生效。自治宪章的条款是州法，具有州法的效力。

有的国家规定地方可以在自己管理事务的范围内制定法令或法律。如日本宪法规定，地方公共团体的议会得在法律范围内制定“条例”；地方行政首长则对其职权范围内的事务，有权制定“规则”。

（四）行政领域的分权

行政领域的分权，在不同国家不尽一致，但一般来说，在实行地方自治的国家，地方自治机关所负责的是地方自治行政事务，不负责国家行政事务，它们不属于国家行政系统，不是国家行政机关，但中央政府可以依法将一部分国家行政事务划分给地方政府，地方政府也可以依法办理中央政府交办的事务。如在英国，地方政府具有法人地位，但地方政府并无一般权能。按照英国法的原则，地方政府只能行使法律明确规定的职权，如果行使了法律规定以外的职权，就是越权。法律规定地方政府执行的事项，包括必须履行的事项和自行选择的事项两种。

法国是一个长期实行中央集权的国家，但近几十年来，法国进行了权力下放和权力分散的改革，将一部分国家行政职能下放给地方议会，并将中央政府各部门的一部分决策权转给国家派驻地方的机构行使。权力下放后，大区、省、市镇议会的行政权力扩大，除有权决定本级预算外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等法律规定的事务；权力分散后，中央政府在地方的派驻机关增加到大区和省两级，中央许多部通过派驻机关处理了许多中央政府的行政职能和一些重要的与中央有关的地方事务。

在德国，按照地方自治的基本原则，所有的地方事务都由乡镇或县自主地进行管理：乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的基础上；县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、平衡的功能，在其区域内，除非法律另有规定，县承担所有超出乡镇职能以外的其他所有职能，限于与对整个县域地区，或整个县的居民，或至少其大多数的标准化供给和援助有关的任务。州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责（强制性职责），但乡镇和县只能在其权限范围内履行这些职责。必要时，州有权依法发布监督机关指令，要求地方履行强制性职责。

二、我国中央与地方权限的划分

（一）中央与地方权限划分的沿革

从宪法角度看，1949年后，我国中央与地方权限划分的发展经历了三个阶段：

1．1949-1954年：1949年的《共同纲领》规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”；“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”。

2．1954-1978年：1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制。值得注意的是，在这种体制下，1954年宪法取消了《共同纲领》中关于中央与地方职权划分的法律规定。

3．1978年12月十一届三中全会以后至今：1982年宪法确立了中央与地方权限划分的基本内容：（1）以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充：1982年宪法规定，我国是“统一的多民族国家”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，“国家在必要时得设立特别行政区”；（2）民主集中制：1982年宪法规定：“国家机构实行民主集中制的原则”。其重要内容之一是“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

1982年宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权。同时，《地方组织法》、《民族区域自治法》和两个《特别行政区基本法》，还分别列举了一般地方国家机构、民族自治地方的自治机关以及特别行政区的具体职权。

（二）中央与地方权限的具体划分

1．立法领域权限划分。根据宪法，全国人大有权修改宪法，制定和修改基本法律(包括分权的法律)，监督宪法的实施等；全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权制定和修改法律。《立法法》并具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。同时，依照《地方组织法》和《立法法》的规定，省级和较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。根据《宪法》和《民族区域自治法》，民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。根据两个《特别行政区基本法》，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公布即生效，这些法律虽然须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律的生效。

2．行政领域权限划分。中国行政事务十分纷繁复杂，宪法没有具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。《地方组织法》规定，县级以上的地方人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

国家具体划分中央与各省、自治区、直辖市的国家行政机关职权时，需要考虑的因素大致有以下几个：

（1）领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由中央负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方人民政府负责，如全国性经济区划、大型铁路或公路干线、大电网等的兴建或管理等，应归属中央负责；为了便于管理，中央有关部门可以设立派驻地方的机构负责上述事务。

（2）行政机关领导或管理事务的能力。凡事务的举办或管理需要大量人、财、物者，应归属中央负责；凡事务的举办或管理所需人、财、物，地方能够筹措和集中者，则宜归属地方。

（3）行政机关的职能。中国地方各级人民政府既是地方国家权力机关的执行机关，又是整个国家行政机关体系的一部分，具有双重职能。根据职能和权限相一致的原则，地方人民政府在法律规定的职能范围内，应有相应的职权。

（4）不同地方的特点。一是同一类事务在中央与一般地方、民族自治地方、特别行政区之间的权划分不同。一般地方的国家行政机关有一般地方事务管理权，民族自治地方的自治机关则有除一般地方事务管理权以外的自治权，而特别行政区则享有对特别行政区事务管理的高度自治权。二是同一类事务在中央与一般地方的不同经济、社会发展水平地区之间的职权划分不同。如国务院批准深圳、厦门、大连、宁波、青岛市实行计划单列。

（5）事务本身的重要性。凡事务在国家生活中有重大影响者，归属中央管理，其余划归地方。如根据《宪法》，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，而省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

三、中央与地方关系的科学化、法治化

如何划分中央与地方的权限，要受各国政治、经济、文化、历史传统等因素的制约，不可能有统一的模式，但总有一些可遵循的规律可以把握。借鉴西方国家有限政府的理念、依法实行地方分权的经验，探求我国中央与地方关系的发展进程，可以得到以下几点启示。

（一）正确认识政府职能的有限性和各自利益关系

划分中央与地方权限，首先应看到，政府是有限政府，政府的权力是有限的，要受到监督和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡。

中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。我国是社会主义国家，中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”。[2]

改革开放的经验已经证明，一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着，中央与地方之权应该是分立的，在法律规定的范围内，地方政治共同体也有一种意志要表达和执行。

邓小平曾将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为中国政治体制改革包括的三项内容之一。党的十六大也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限”。

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，