张晓燕：行政分权抑或其他？――美国地方自治概念再探析

“自治”本质上属于一个伦理学的概念，源于启蒙时期基于对“理性”的彰显。正如康德所言，人从不成熟向成熟迈进的根本标志在于“有勇气运用自己的理智”【1】，迈向自主（self-autonomy）状态。“启蒙运动就是人类脱离自己所加之于自己的不成熟状态，不成熟状态就是不经别人的引导，就对运用自己的理智无能为力。”【2】自主（self-autonomy）意味着防范任何人以强力妨碍他人进行自我选择，确保每个人在有关良心的事务上都能自由地运用固有的理性，从而克服大自然和人为制造的矛盾、盲点，获得自由，过一种自我决定的本真生活，这个运用自身理性进行自我选择、自我管理的过程被称之为“自治”。

启蒙运动把灵魂得救的任务从宗教手中夺回返还给个体，从而彰显个体的主体性，因此，“自治”最初是存在于私人领域当中的，但这种“私人自主”的主张逐渐扩展到公共领域，衍生出了“公共自主”的理念，引发了国家与社会关系模式的变革。自此，公共的治理有了他治和自治之分，自治不再停留在伦理学范畴，而是进入到政治学和法学的视野中。当下，在公共领域探讨“自治”，包括了社会自治和地方自治。关于何为“社会自治”，几乎不存在大的分歧，但是关于何为地方自治，由于各国政治、文化和历史等地方性知识的差异，在对“自我”和“他者”的解读中，都存在不同程度的偏差，这种偏差在一定程度上妨碍了彼此的关照、反思和借鉴。在中国的语境下谈论“地方自治”，由于大一统的文化传统和民国时期军阀分裂的伤痛，使得地方自治总是和分裂联想联系在一起，很容易谈地方自治色变，引发对“离心力”的担忧。

不同的概念可以用来设计、创造和建造各式各样的建筑物。在对当下中国中央与地方关系模式的反思与再构建过程中，域外“自治”经验不断被重提。但是，当“自治”被作为一个前提性的概念提出时，似乎并不存在预想中的共识，甚至存在一些误读。“地方自治”起源于希腊的城邦文明，后来通过罗马为西欧人所继承。中世纪，随着西欧工商业的发展，催生了不少以商业文化为中心的城市。为了保有其经济利益，从产生之日起，西欧的城市就展开了反抗封建主的干涉、剥削、统治的争取城市自治斗争，城邦自治传统得以复兴。伴随着中央集权制的民族国家盛行，城市自治的传统逐渐被吞噬，但是却没有消亡，特别是“五月花号”停靠在普利茅斯港口后，地方自治文化在北美大陆以其特有方式得以传承和发展，在北美大陆的成长构建了一套独特的治理话语和法治实践。以往在解读美国联邦制，进而在其宪制语境中解读其自治概念时，无论是政治学还是法学的观察都聚焦于自治的特征在于行政分权制度（去中央集权化）的确立。但美国地方自治概念的是否止步于此？为此，本文试图在确保本土关怀的前提下去还原概念――何谓美国地方自治，从而探究其背后在处理央地方关系上所具有的深刻的政治理性和法治逻辑，从而为进一步完善中央地方良性互动的法治保障提供前提性的思考。

一、作为观念的自治：圣约观念和建国理念

托克维尔在《论美国的民主》中极具洞察力地指出，北美作为英国的殖民地却衍生出“自治”文化，这首先得益于宗主国的自由放任政策。英国当时并没有对殖民地实施极为严苛的统治，而是依靠殖民地人民的自我管理，除了因其自身的政治力量都消耗在国内冲突和欧洲冲突中无暇顾及殖民地事务外，英国认为，殖民地的情感，语言、经济关系都紧紧地依附于他。因此，不需要密切地关注他们的国内事务，从而对其采取放任态度。宗主国的这种态度为以“乡镇自治”为代表的地方自治预留了生存的空间。宗主国的自由放任是美国地方自治得以发展的条件。除此之外，这种自治的理念和实践从根本上是受益于其宗教传统。

（一）自治的起源：教会自治与圣约观念

清教徒登录美洲大陆是带着践行其信仰的使命而来的，最大动力在于“来到这片未曾开垦的蛮荒之地，以便能自由地实践他们的见解”。新英格兰的清教徒是坚持联邦神学的公理会教友（congregations），其所信奉的教义深受希伯莱人的圣约传统影响。按照圣约传统，教徒聚会是依据上帝与选民之间订立的契约，基于共同的信仰和道德，共同信仰上帝的形式。因此，“每个教会是由寻求圣洁的生活方式的基督教徒们所组成的一种俱乐部，一个以共同的目标和共同的生活方式团结在一起的共同体” 。【3】教会由此就被视为一个追求共同生活方式的共同体，而非僧侣统治集团的一部分，从而否定了以等级为基础的统治形式。这种“联邦式教会方式”蕴含了极强的“自治”理念，强调平等，反对等级，教会当中没有一个排他的权威，而是依靠成员平等协商、彼此支持，合作探索真理。

除却对于平等的肯认，与霍布斯认为人类不可避免地要依靠“他治”，对人类自然状态的悲观描述不同，【4】圣约观念同时证成了人类合作的可能性。圣约秩序是这样一种秩序，即订立圣约的人民选择以一种与人们称之为上帝的先验秩序相符合的观念生活，以忠诚于他们同上帝的圣约及彼此尊重的方式行动。构建世俗政治体的第一批清教徒在订立《五月花号公约》之时，并未将其视为一般的契约，而是视作具有神圣性的圣约。圣约观念构建了神圣感，世俗权力来源于圣约，因此，作为共同体的成员就应该忠诚于圣约，在处理人际关系时，每个人都有义务维护它的权威，投入到共同生活的构建中。此外，教徒有一个共同的行为准则，即都秉持与上帝的先验秩序相符合的观念行动，这个观念就是犹太与基督教传统里居于核心地位的一条“黄金律”的教义――己所不欲，勿施于人。伟大的《摩西五经》的自由解释者希勒尔表明这个基本准则是全部教义的根本核心，他声称：“己所不欲，勿施于人是整个律法，所有其他的都只是对它的阐发。”【5】这使得保有多元价值的人民对于用作选择的规范或准则的价值术语意义获得一种普遍共享的理解，并学会将社会品德强加在自利观念之上，这是合作构建共同秩序的基础。“己所不欲，勿施于人”的先验秩序塑造了美国文化中被正确理解的自利，要求当一个人做出涉及他人的行为时应该感同身受地考虑他人利益。

一方面圣约观念中所蕴含的平等性和合作的可能性对依靠人类自身的力量解决大自然和世俗社会所带来的问题持有了根本的信赖和乐观，另一方面以“黄金律”为核心的上帝的律法构成了人们以此为基础的共同的思考方式，人类自此有了构建一种伙伴关系的可能，人们可以通过同僚关系在公共领域展开合作，从而形成区别于统治的共同体。圣约文化时期传递了这样一个理念，平等的主体可以通过以契约的方法结社以完成个人不能单独完成的任务，构建好的生活。

此外，宗教文化同时奠定了公共生活的基本行动观念。1075年教皇格列高利七世的命令引起的教皇革命，目的在于努力使教会独立于西方基督教国家的世俗权威。在这场革命中，格列高利七世提出，在神法与世俗法之间具有一种基本的联系，教会权威可据以判断世俗权威的行为是否符合宗教戒律。因此，新教传统中，可争论性是一种原则，这些原则既适用于宗教领域又适用于世俗领域的权力关系组织。依据该原则，一切规则都须要经受宗教戒律的审视和批判。新教教义相信，可争论性虽然会带来冲突，但这种冲突提供了一种阐明信息、扩展考察视域以及实现一定水平共识的机会。如果想要形成一种对自己的经验和局限以及对人类潜力的发展可获得的替代性选择的关键意识，我们就必须能够利用他人的经验。为此，要获取真理，一个开放的公共领域必不可少。开放的公共领域意味着思想领域、规则领域和公共产品供给的可争辩性和竞争性。麦迪逊就曾经指出，开放公共领域是在为共和政府最易出现的弊病寻求共和救治时对代议制度的一种必要补充。因此，在一个开放社会中，作为社会根本规范的法律也获得一种公共性。代议机制是规则正当性的基础，但那些服从规则者依旧可以以尊重的方式自由地争论规则如何制定和适用，其目的是考虑抵制和质疑不当规则的制定或适用的机会。规则的可争议性在一定程度上改变了代议制实质性地将公众排斥在政治生活以外的现实，而通过司法审查、公民创制权与复决权等再次将公共领域向公众开放。

北美大陆第一批移民者背负宗教使命登上五月花号时，宗教的影响就会从对教徒的精神生活的塑造蔓延至其世俗生活的塑造中。建立在圣约观念基础上的教会自治是北美自治文化的起源，圣约文化在更深层次上塑造了北美人关于如何构建好的生活的政治哲学观。新教文化中对于主体平等的肯定，基于教义共识的相互合作的信心以及建立在可争论性基础上对多中心的开放公共领域的期待使得在美国的公共生活中形成一种基本的理念：人们的理性能力显示了通过相互的对话和言说获致同意的可能性。作为平等的社会成员彼此可以依靠相互的合作构建好的生活。这样的理念中隐含了对“他治”的反思，由个体所构建的社会时刻准备着进入到公共政治生活当中，不仅仅因为他们有能力进入，更是因为在他们看来，这为构建好的生活所必需。

（二）建国哲学：共和制中的自治

新教的教会自治传统以及圣约观念奠定了美国社会对待公共生活的基本态度。在其宗教文化的熏陶和影响之下，美国建国之初有意识地拣选那些特定的政治哲学作为其立国之基础，将从根本上决定国家的宪制框架。扎科特在其经典论著《自然权利与新共和主义》中指出，美国的建国哲学主要受到洛克的影响。洛克的《政府论》自1720年之后对英国政治产生了实质意义上的影响，当时的辉格党人为了评议时政，将洛克政治哲学与自身政治传统结合了起来，发表了一系列时评，并将其编著成集――《加图信件集》，【6】该信件集使得洛克《政府论》中的各种观点在英国有了广泛的传播。随后《加图信件集》在北美大陆广泛传播，从而使洛克的政治学说对美国革命产生了深远影响。【7】

依照洛克的观点，政府之于人类并没有那么迫切，“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。【8】但是最迫切的问题在于“谁拥有执行自然法的权力”，如果由人们自行来执行自然法，将不可避免地陷入任何人不得做自己法官的伦理悖论和现实困境中。所以，公民政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法”。正如洛克在《论父权》中所指出的，“他（权力父亲）支配他的儿女的权力只是暂时的，不能及于他们的生命或财产；这不过是对于他们在未成年时的孱弱和缺陷的一种帮助，为他们的教养所需的一种约束”。【9】在洛克的政治思想中，在定义权力与权利的相互关系时，极其强调权力对于权利的补充性，权力的出场只能基于权利行使过程中出现的“不方便”以及“孱弱和缺陷”等不得不出场的必要之处，即公权力的范围界定严格遵循“辅助性原则”，国家只有当人民无法凭借己力达成生存照顾之目的时，才有介入之必要。【10】

正是受到洛克“政府权力是一种对公民权利的补充性、辅助性的存在”理解的影响，美国国父在设计国家政体形式的时候，尽管联邦党人始终保有对于多数人的暴政的忧虑，希望建立一个强有力的中央政府，但“自治”也是其制度设计中始终的关怀。麦迪逊在《联邦党人文集》第三十九篇开篇论述中再次重申了这样的立国理念：“显然再没有其他政体符合美国人民的天性，符合革命基本原则或者是符合鼓励每个爱好自由之士把我们的一切政治实现寄托于人类自治能力的基础上的光荣决定了。”【11】联邦党人在论述联邦制时将立足点放在“对权力的控制”上，【12】事实上，这种对“他治”的警惕并不是其宪制设计的唯一出发点，将共和制视为国家政体之根本选择，其制度设计中不仅仅是专注于联邦与州，中央与地方不同层级的政府组织之间的相互关系，而是将一切的制度安排都建立在“人民是整个政体构建的基础”的对公民资格的强调基础上。