邢骅：乌克兰危机背景下的北约改革

【内容提要】 乌克兰危机引发美欧与俄罗斯之间激烈对抗。北约承担了美欧与俄罗斯军事竞争的主要压力，冷战后开启的改革进程出现转折，将集体防御提升为联盟首要宗旨，指认俄罗斯为主要安全威胁，并制定加强集体防御的军事纲领，推动与乌克兰当局的军事、政治合作。由于俄与美欧的角力仍在进行当中，联盟内部对俄政策存在分歧，北约未来发展具有很大的不确定性。

【关 键 词】乌克兰危机/北约集体防御/北约改革/俄罗斯

北约在1990年7月初召开伦敦首脑会议时已看到冷战行将结束的形势，开始酝酿战略转变。1991年11月，北约在罗马峰会提出冷战后第一份《战略概念》，发表了《罗马和平与合作宣言》，开启改革进程。北约改革的方针是固本求新，既不放弃集体防御宗旨，又力争与之前对手化干戈为玉帛，以求平稳过渡到欧洲新秩序，为新时期继续发展打下根基。同时，为适应更为复杂的国际安全挑战，北约提出了应对危机处理、合作安全等新任务，以培养新能力、新伙伴，变军事、政治集团为政治、军事集团为改革指标。然而，冷战结束二十余年后，乌克兰危机再次引燃美欧与俄罗斯之间的矛盾与积怨，强烈冲击了欧洲安全局势，促使北约的理念与行动偏离了原有的改革路线。

一、军事集团性质与功能重新凸显

乌克兰危机爆发后，北约背负大西洋军事联盟职责，置身于与俄罗斯对抗的前沿，冷战后有所淡化的军事集团性质与功能再次凸显。

(一)将集体防御提升为联盟首要宗旨

在后冷战时代的改革道路上，北约集体防御功能曾有所淡化。乌克兰危机导致美欧与俄罗斯正面对抗，北约据此判断当前联盟处境发生“拐点性”变化，①北约必须为捍卫成员国安全重新突出集体防御功能，迅速增强大西洋联盟的军事实力。2014年9月北约威尔士首脑会议前，美国总统奥巴马和英国首相卡梅伦在《泰晤士报》联合刊文，为联盟将主要任务转向与俄军事对抗定调，宣称“我们将保持军队在东欧的持久存在，让俄罗斯明白我们会坚持集体自卫承诺”。

(二)指认俄罗斯为主要安全威胁

北约虽未将俄罗斯完全还原成苏联那样的冷战敌人，但对与俄“为友非敌”的关系定性进行了大幅改动。威尔士首脑会议声明指出，当前欧洲―大西洋安全受到多个地区、多种形式的威胁，但最突出的威胁是“俄罗斯对乌克兰的侵略”，它是“对欧洲完整、自由与和平愿望的根本性挑战”。②北约宣布停止与俄进行一切军民领域的务实合作，还于2014年7月刊文梳理了后冷战时期双方的争执，指责俄一直扮演着破坏双方关系的角色。此外，北约和美、英等国领导人对俄态度强硬，在不同场合对俄进行外交、政治讨伐。在联合国大会上，奥巴马将俄的“侵略”行为与“伊斯兰国”极端主义、埃博拉传染病并列为全球三大威胁，将俄置于世界公敌位置。

(三)制定加强集体防御的军事纲领

乌克兰危机爆发初期，北约与俄罗斯相互示强，不断扩大军事演习与军事调动规模，力图增加威慑对方效应，双方军事对抗随之升级。北约威尔士首脑会议通过的《战备行动计划》被称为联盟“冷战结束以来集体防御最大的进展”，③表明北约与俄的军事对抗在新的纲领框架中完成系统性、整体性升级。根据已透露的内容，该计划的核心措施是建立一支由5000名军人组成的先头部队，并由海、空、特种部队提供支援，可在几天内完成部署。先头部队原则上保卫联盟各成员国，但明确表示将优先实施在与俄相邻的成员国设立为后续部队做准备的“适当的指挥、监督单位”，枪口指向一目了然。2015年2月5日，北约国防部长会议进一步落实该项行动计划，宣布在近俄前沿设立指挥、监督单位的计划具体落实于6个成员国，即在罗马尼亚建立东南欧司令部，在丹麦、德国与波兰建立东北欧司令部，在格鲁吉亚设立训练中心，军力部署前移续有进展。

(四)促推与乌克兰当局的军事、政治合作

乌克兰当局在与俄罗斯的激烈对抗中大步西化，明确加入北约的决心，取消了本国不结盟地位，制定了加入北约路线图。北约秘书长拉斯姆森就此表示，尽管俄罗斯反对，但乌克兰有加入北约的自由，显示了对乌克兰加入北约决定的鼓励。

2014年12月2日，外交部长级的北约―乌克兰委员会发表公报，坚决支持乌克兰当局抗击“分裂主义分子”及俄罗斯“入侵”行动，欢迎乌克兰“坚定扎根于欧洲民主”，并制定了多项军事、安全合作措施。目前，北约与乌克兰的军事合作涵盖指挥、监督、通信、后勤、标准化、智能防务、军转民、医疗等领域，更包括“大幅度增进乌克兰与北约部队配合行动能力”，④扩大在乌克兰咨询机构，帮助其“全面整顿防务与安全部门”等项目。⑤北约还为援助乌克兰当局设立专项基金，在乌克兰西部进行联合军演。北约虽未以集团名义决定对乌克兰当局提供致命性武器，但对成员国与乌克兰的双边军事合作则更加放手，美国军队借此以培训乌克兰军队为名进驻乌克兰领土。由此看来，北约虽尚未接纳乌克兰为其成员，但作为“特殊伙伴”联系紧密，北约对乌克兰军事、政治事务的介入程度较高，且还将步步深入。

二、不断碰撞的北约与俄罗斯互动

乌克兰危机的爆发及其引起的东西方对抗是北约与俄罗斯冷战后地缘政治争夺步步激化的必然。

(一)冷战后北约与俄罗斯关系曾有推进

冷战后，北约启动改革的一个出发点在于认为其与俄罗斯发生大规模战争的可能性大幅降低，因而需开发北约除军事以外的其他活动领域，以将俄罗斯的发展稳定在自己期望的框架中。北约重视对俄关系，并做出了相应努力。1997年5月27日，北约成员国首脑和秘书长索拉纳与俄罗斯总统叶利钦在巴黎签订《关系基础文件》，互设联络、磋商的外交与军事机构，北约许诺在有关欧洲安全问题上与俄平等协商。俄也进入北约领导的欧洲―大西洋伙伴机制。北约及其主导国美国在核裁军、欧洲常规裁军以及地区热点上与俄进行了一些合作。“9•11”事件发生后，俄在国际反恐合作中对美、欧提供了实质性帮助，欧洲舆论一度呼吁改变对俄的负面认识。2002年5月，北约与俄联合召开罗马首脑会议，决定将北约与俄协商机制由“19+1”改为“20”，以示认同俄为“自己人”。

(二)双方后冷战战略设想无法对接

北约与俄罗斯关系发展远未达到设想，关系进展有限，且时而发生碰撞，根本原因在于双方在冷战后欧洲的战略利益与考虑同床异梦。

1990年11月19日，北约、华约22国和欧洲中立、不结盟国家在巴黎召开欧安会特别首脑会议，签署《新欧洲巴黎宪章》等三项文件，宣布了冷战结束后共同迎接“欧洲和平、合作新时代”。但美欧与俄罗斯对冷战结束意义和战后格局的设想并不相同。冷战的结束并无国际法意义上的“战败国”，但美欧都将冷战终结视为“以和平方式战胜专制”的胜利，抱有将苏联的继承者俄罗斯视为“失败者”的心态。俄罗斯国内外政策与影响力虽与苏联大不相同，但北约以“共同价值观”作为立盟根本和判断与他国关系亲疏的准绳，对俄罗斯并不完全认同，最多视其为或可改造的对象。索拉纳谈及冷战后处理与俄关系原则时，表示“协助俄罗斯在欧洲新框架内找到合适位置”，似乎释放对俄的善意，但就双方间“我主你从”的意识和监管、规范俄罗斯的意图却显露无遗。

进而言之，俄罗斯的领土与实力虽大为缩减，但其固有的独立发展意志在后冷战时期有增无减，并未失去大国地位追求。俄罗斯组建独联体后，致力于发展欧亚合作机制以维系传统影响，在中东地区等国际热点事务中有着特殊的发言权，一心发展可与美国一争高下的核武库威慑力，并不听命于西方对其政治取向的指点和安排。这大大违背了西方对冷战后俄罗斯地位的设想，双方关系中竞争因素高于合作可能。北约与俄罗斯之间难有切实的、延续的互信与尊重，分歧演化成矛盾争执的概率甚高。

普京入主克里姆林宫后，在振兴国力的同时“向西方讨回公道”，扭转国际关系中弱势地位的意图明显，西方国家由此更加确认不管如何处理对俄关系，“统一、自由、和平的欧洲”也难以容下俄罗斯。自此，约束俄罗斯影响外延，加强对其国内事务干预，遏制俄罗斯“恢复苏维埃帝国”的意向，成为西方处理对俄关系时的重要考虑。

(三)东扩与反东扩角力激化欧洲地缘政治争夺

冷战结束后，中东欧国家大都意图“回归欧洲”，要求靠近、参加北约和欧盟，开辟不同于冷战时期的发展道路。北约据此声称“东扩是回应申请入约国的要求”，但压制俄罗斯战略势力也是北约东扩的一项根本目的。

实际上，北约对于东扩给俄罗斯造成的影响和俄罗斯的抗争心知肚明，因而每次东扩的进程大致都以俄罗斯反对――北约与美国给予俄罗斯一些安抚性回报――俄罗斯勉强接受三部曲告终，北约节节前进，俄罗斯步步为营又步步后退。经过冷战后的三次东扩，北约已经逼近了俄罗斯边界，而其对承诺的回报却并未兑现。北约曾承诺在有关欧洲安全问题上与俄罗斯平等协商，但随后就解释为“就共同利益问题与俄罗斯协商，但独立行动权利不受侵犯”，使承诺变为一纸空谈。北约在前述对双方冷战后关系的辩解声明中，对德国统一后北约做出不向中、东欧扩展的许诺矢口否认，声称该项承诺没有“正式的书面决议”。

同时，北约扩员只为满足申请国愿望而无其他目的的辩解更是难以自圆其说。近期，美欧围绕乌克兰危机联手对俄罗斯实施的强硬对策，就没有被北约一些新成员国完全认同，表明这些国家虽愿参加北约，但并无与北约共同遏制俄罗斯的用意。冷战后，北约首批发展的波兰、捷克、匈牙利三国曾被视为阵营转换的典范，而当前捷克、匈牙利就与北约在对俄罗斯强硬立场上保持了距离。捷克总统泽曼坚持赴俄罗斯参加纪念二战胜利活动，打破了西方一致行动孤立、打击俄罗斯的意图。美国驻捷克大使无理、无礼地予以指责，泽曼反唇相讥，两国关系一度掀起风波。由此看出，北约对新入盟成员国的愿望并不完全尊重，除非它们无条件地同意一致抗俄。泽曼总统事后还发表谈话，表示不相信俄罗斯会出兵北约波罗的海盟国，不相信俄罗斯会吞并乌克兰东部，与北约极力渲染的俄罗斯“侵略”唱反调。同时捷克、匈牙利对美欧采取的对俄经济制裁表示保留，此间匈牙利还与俄罗斯敲定能源合作等项目，拒绝与美欧举措亦步亦趋。

(四)争夺乌克兰激化北约与俄罗斯间对决

乌克兰、格鲁吉亚被俄罗斯视为抵御北约的最后一道防护墙，因而拼尽全力护卫。北约则不破墙而入决不罢休，双方争斗短兵相接。北约把乌克兰、格鲁吉亚两国列为重点发展对象，竭尽拉拢之能事。以与乌克兰关系为例，早在1997年7月北约冷战后首次扩员时，就盯上了对俄战略意义更重的乌克兰。北约与乌克兰建立关系之初就高调签署《特别伙伴宪章》，赋予该项合作与众不同的意义。1999年4月，北约与乌克兰举行首次首脑会晤，发表联合声明宣布双方全面合作及乌克兰“加入欧洲―大西洋结构”的决心，并成立了北约―乌克兰委员会等常设合作机制。北约以帮助乌克兰改革为名，为拉拢乌克兰花了大力气。

北约、美国与欧盟配合，力挺乌克兰、格鲁吉亚两国西化，在两国发动颜色革命，挤压，推翻亲俄政权，打击反对西化力量，造成两国国内局势动荡。俄罗斯以强力手段反击西方攻势，2008年秋为支持格鲁吉亚境内阿布哈兹与南奥塞梯独立，与该国亲西方政权间发生战争；在乌克兰则依托东部亲俄力量，推动乌克兰加入俄罗斯主导的欧亚合作机制，极力牵制其西化步骤。

2013年11月2日，时任乌克兰总统亚努科维奇决定暂缓与欧盟签署联系国协定，虽然这一举措有考虑俄罗斯要求的因素，