罗大蒙 任中平：中国乡镇基层政权中的文件政治：象征、效能与根源

[摘要]文件政治作为我国政治生态的现实表达，在我国的党政系统运作中扮演着重要角色。通过对G乡党政官员的访谈和调研，发现基层政权的文件生产包含"象征"与"效能"两个维度，它既是基层党政领导的"权力符号"，也是地方政府政策贯彻执行和推动工作落实的"压力机制"，以及地方治理变革和制度创新的有力推动工具。我国长期奉行的集权政治体制、"运动式"治理模式、滞后的法律制度建设及人们根深蒂固的"圣旨"情怀为文件政治的存在提供了广阔的政治空间和生发基础。文件政治一经产生便与共产党的执政需要相吻合，从而也构成其存在的更深层次根源。

[关键词]文件政治；权力象征；行政效能；基层政权

文件作为政令传达和社会管理的重要工具，在组织和机构中扮演着重要角色，是组织运转的关键纽带，在我国的党政系统中更是如此。由我国的党政部门制发的"红头文件"，甚至是中国政治的一个不可缺少的组成部分[1]，没有了文件，政治系统可能会无法运转[2]。因而，有学者认为在中国的国家治理中，存在着典型的"文件治国"或"文件政治"现象[3]，"国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的，在相当大的程度上是依靠党和政府的'红头文件'实现统治和管理的"[4]。

在吴国光看来，"文件政治"既不是多数人依靠法律进行治理的民主政治，也不是一个人统治的独裁政治，而是介于二者之间的、由少数人组成的最高领导阶层治理国家的模式[5]。这一界定既反映了"文件在中国政治体系日常运转过程中的不可替代性"，也显示了我国的"文件治国"模式与西方民主政治视野下的"法律治国"和传统专制体制下"个人独裁"的区别。"文件政治"是中国政治的现实表达，对中国党政系统的运作模式和政治过程做出了有力诠释，是中国政治生态的反映。但不无遗憾的是，"文件政治"提出之后，并没有受到学界应有的重视，在学术研究上十分"不给力"，以至景跃进先生近期发出呼吁，希望"文件政治"能成为"研究中国政治的一个关键词"[6]。

地方政府，特别是乡镇基层政府既是上级文件的接收者和文件精神的具体贯彻者，也是文件的制发者，文件的接收、学习、制发、贯彻落实等是基层政权日常工作的重要内容，乃至其工作的开展、绩效的衡量，甚至体制的运行都以文件作为动力和衡量的标准。文件在基层政权中的运作逻辑是观测中国"文件政治"的绝好切口。本文所选取的研究对象为地处川东北的G乡，幅员面积63.5平方公里，全乡辖17个村和一个社区，147个村（居民）小组，总人口21000多人。该乡每年要接收上级文件200到300份之多，多数都与工作部署有关。同时为了推动工作，乡镇也要向所辖村庄和辖区单位等下发文件100到200种左右。而在国家专项治理时期，文件工作任务更加繁重。据该乡档案室管理人员易某介绍，在党的群众路线教育开展阶段，接收和下发文件是一项重要工作，仅从2014年2月到10月，市县及其部门来文就有190份左右，乡里制发文件200份左右。G乡是一座传统的农业型乡镇，村民的经济来源主要是以农业生产和务工收入等为主。除了具有散落于村落中的古民居和气势磅礴的梯田外，G乡均与其它普通乡镇无异，虽不具有"典型性"，却可以作为中国绝大多数乡镇基层政权的缩影，对其文件治理的描述更加可以反映中国基层政治的整体生态。

一、作为权力的"象征性符号"而存在的文件

权力作为一种广泛存在的政治现象，是"个体或群体将其意志强加于其他人的能力"[7]。权力并不是与生俱来的，而是"有预期地努力的结果"[8]，权力的生产与展示以及权力关系向权威关系的转化需要借助于某种"物象"或特定的"象征性符号"，从而使权力内嵌于符号体系中。这种"象征性符号"既可以是一种视觉图像，也可以以文字语言的形态进行表现，它"向我们传递的是一种可以进行瞬间知觉检索的简单信息"[9]。权力的"符号化"让我们直观的感受到了权力的"存在感"，如古埃及的T形十字章被称作"生命标记"，拥有了它便等于拥有了生杀予夺的权力，法老的权杖和国王的玉玺是统治权力的象征物，代表着"唯我独尊"的超凡地位[10]。在现代社会中，权力虽已"祛魅化"，但权力的生产依然需要借助于某种"道具"和"象征体系"，如选举的仪式赋予权力来源的合法性，一定的职务或政治身份代表权力的不同位阶，公章的形态、大小或尺寸体现着不同的权力序列等。

作为一种"带有强制性质的社会关系"，"权力不是指人对物的处置权，而只有在人的活动涉及他人的时候才存在权力"[11]。在社会关系中产生的权力同样需要在社会关系中进行运作和扩展。在科层体系中，权力并不是一旦生成就自然而然的发生作用，而是需要通过一定"象征符号"对人产生影响，从而促使层级节制和"命令-服从"关系得以形成和存在。在西方民主国家，这种"象征符号"更多的体现为法律语言，法律条文对权力各方的权界限定是权力运行的依据。在专制国家，权力关系的推行依靠强力的暴力惩戒，不服从者轻则降职罢官，重则杀头问罪。我国的权力形态恰处于二者之间，虽早已走出个人专制，但法制还没有形成至高权威性，因而国家的政策推行乃至地方党政系统的权力运作更多的依赖于文件制度，文件不仅仅作为权力的"面具"而存在，事实上文件本身就代表了一种权力，文件制度构成了解中国国家政治形态和权力运作机制的良好切入点。

在地方政治过程中，"红头文件"就是作为权力的符号化体现，权力的等级秩序与文件的效力和权威是相互建构、相互维系的，一方面，"权力所指称的差异秩序或明或暗的弥漫在"文件之中，另一方面，文件"对差异秩序的建构、维系和强化也按照权力的内在结构进行"[12]。

首先，权力的等级秩序决定了文件的权威性。

在科层制体系中，权力具有明显的等级序列，由职能和职位进行的权力分层和呈现出的等级制的权力矩阵，具有符合统治需要的"合理性"基础，它能够保证官僚体制的正常运行和社会秩序的维系，个人也会形成一种深刻的价值认同，从而为权力秩序提供正当性和合法性的支持。而在这种正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从。权力一旦形成，"就具有了某种独立社会资源的特性"，"权力者凭借其所掌控的权力，可以支配或调控比其自身范围广泛得多的社会资源的运营，可以有效地影响或支配他人的意识与行为"[13]。文件作为一种权力和权威的"象征性符号"，文件的效力和权威也正是与其制发主体所掌握的权力资源相匹配和等同的，一般而言，在科层制体系中，层级越高，权力越大，掌控的资源越多，由其所签发的文件也会越可能得到下级政府和部门的重视。

在G乡，党政领导对上级文件存在明显的"偏好差异"，对于由县委县政府制发，又有主要领导批示的文件，他们一般会高度重视，不仅会专门开会传达精神，如果与地方经济社会发展等相关，还会成立专门的领导小组，并制发文件进行落实。如2014年7月，县委办向该乡转发了《中共D市委办公室关于印发<D市依法治市宣传工作方案>的通知》和县委的《依法治县2014年工作要点》，接到文件后，他们不仅多次组织专门会议学习文件和领导讲话精神，还制定了《关于推进依法治乡宣传工作实施方案》、《依法治乡2014年工作要点》和《关于健全"一村（社区）一法律顾问"制度的通知》等三个重要文件。对于上级部门来文，这种"偏好差异"依然存在，县纪委、组织部等"要害部门"的文件他们是不敢怠慢的，其它部门来文，如果与地方经济社会发展无关，则"应局"和"走过场"的情况较多。权力的等级秩序决定了文件的权威性，乡镇基层党政对上级文件的"偏好差异"，无疑是其在权力等级秩序中的"理性选择"。在他们看来，县委县政府是其顶头上司，纪委负责党的纪律检查和政府行政监察，组织部负责干部培养和人事考核，在目前的"压力型体制"下，其政绩考核、职位晋升等直接掌握在他们手中，对其负责是必然选择。

其二，文件的制发也必须严格遵守权力的等级序列。

"在官僚系统中，文件的含义不仅是一纸文本，它更多代表着权力。发文必须要遵守权力规则，比如，上级对下级行文，即使是发给有关部门的文件，也会逐级行文，一般是先发到乡委乡政府，然后由我们进行转发。下级对上级行文也不可僭越级别，需要逐级请示和上报。在一个部门中，文件的制发也体现着这种规则，有权制定和发行文件的只能是领导，其他人只能对文件进行落实。"（2014年9月25日对G乡林乡长的访谈）

权力的等级序列是文件政治运作的基本规则，文件的等级链条体现着"官僚权力的流向和人与人之间的关系"，在中国的政治系统中，文件的制发、阅览、批示等表明了一个人在官僚系统中的权力和地位，而能看到什么样的文件"是一种政治待遇，……它表明了看文件人的行政级别"[14]。

第三，领导者的个人意见通过文件形态表现出来，可实现权力的自我合法化。

文件尤其是"红头文件"是权威和庄重的象征，也是党和政府权力公信力的表现。在中国文件常常成为办事的依据，它是权力的"文字面孔"。在集权政治模式下，权力缺乏相应的制约，文件的制发权通常掌握在一把手或主管领导手中，而我国文件的制定没有法律的明确约定和规范，程序相对简单，领导者的个人意识和价值偏好常常成为影响文件制发的决定性因素，"最终决定一方百姓福祉的'红头文件'往往出于一两个领导或者经办人员的动议"[15]。通过文件进行权力的自我合法化，在我国的政治生态中屡见不鲜，在G乡的调研中，由于被调研者的讳莫如深，领导个人意志的文件化虽缺乏直接例证，但从他们对文件制定程序的介绍中也可管窥一斑。一位党政办公室人员就曾坦言：

"机关里的红头文件制定程序其实很简单，领导做出指示，然后交由我们先行起草，我们再把文件草稿报送主管领导签发，文件能不能顺利通过，就要看你揣摩领导心思的能力了，领导虽然有些话不会在明面上说出来，但你要懂得揣摩，如果你能准确的表达领导的意图，不仅文件会顺利通过，还会得到领导的重视，否则就会反复修改，直到领导满意为止。"

二、文件在基层政治运作中的价值和效能

乡镇基层政权既是文件的生产者，同时也是上级文件的承接者和执行者，文件在基层党政系统的运作中具有不可忽视的作用。

第一，文件是政令下达和信息传递的重要工具

政令的发布和信息的传播是文件最为原始的功能。文件在古代称为"书"或"文书"，由于语言受时间、空间等限制，不仅传播不远，在传递过程中也容易失真，因此就借助于符号、文书等作为载体。文书在我国已具有几千年的历史，虽"其称谓、载体、体式、功能均在不断地更异、演进、扩展，…….不同时期人们对其有不同的解释"[16]，但作为语言的延伸，其记录政事、号令于众、发布信息的本旨并未发生大的变化。荀子在《劝学篇》中曰："故书者，政事之纪也。"即把文书看作是记录事实或政事的载体。《汉书・艺文志》中曰："书者，古之号令，号令于众，其言不立具，则听受施行者弗晓。"即古代政令的发布多用文书的方式。而现代中国的文件制度则起源于中国共产党初创时期，主要是作为战时党的各种决定、命令等传递和传播的渠道[17]。共产党取得政权后，文件作为一种"惯习"便被传承下来。进入现代社会以来，随着科技的发展，信息传递的渠道虽越来越多元化，但文件的政令发布和信息传递功能在我国的党政系统中并未受到影响，反而被作为规范、正式、权威、可信的表征。在我国的乡镇基层政权运转中，上下级之间、同级之间、乡镇政府与村民自治组织、民众之间都会存在不同程度的文件往来，政令下达、工作汇报、信息传播等均需通过文件的形式。