游志斌 薛澜：美国应急管理体系重构新趋向：全国准备与核心能力

［摘要］2011年东日本大地震发生后，美国政府对其应急管理体系进行了重构，正式提出了“全社会参与”(Whole of Community)的应急管理工作理念，把全国准备(National Preparedness)工作作为一项基本战略，把核心能力建设作为应急管理体系建设的基本方向。目前来看，美国联邦政府以应急管理核心能力(Core Capability)建设为导向的应急管理框架体系已经基本完成，美国应急管理体系的逻辑体系更加清晰、实用和完善。对于中国而言，应充分借鉴其他国家的经验和教训，把应急管理制度建设工作作为一项重要工程，研究和建构自身的应急管理体系的逻辑框架，才能更好地推动公共安全治理工作的现代化。

［关键词］应急管理体系；重构；全国准备；核心能力

［中图分类号］D7712?03［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0118-05［收稿日期］2015-04-30

［基金项目］ 国家自然科学基金“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划重点支持项目-新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构(91224009)；国家“十二五”科技支撑计划“国家应急演练仿真服务平台及其应用示范研究”(2013BAK03B07)；国家行政学院“三合一”项目

［作者简介］ 游志斌，国家行政学院应急管理教研部副教授；薛澜，清华大学公共管理学院院长、教授。

应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段［1］。体系通常是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。在一定意义上讲，应急管理体系的改革是对在备灾、响应和早期恢复阶段，所涉及的资源、责任等一系列管理问题的总体谋划和重新设计。2011年东日本大地震后，美国政府总结自身应急管理工作和日本政府地震应对中存在的问题，对应急管理体系进行了重构，这对包括中国在内的其他国家如何完善自身的应急管理体系具有很强的参考价值。

一、东日本大地震后美国应急

管理体系重构的缘起自上世纪70年代末三哩岛核事故以来，美国政府非常注意及时总结巨灾应对中的教训，以完善其应急管理体系。在“9・11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》，开始尝试设立应急准备目标，并加强相应的应急管理准备工作。2006年10月4日，美国总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》的第652条明确指出，需要年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作［2］，在联邦法律上确认了准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制订完成了《全国准备指南》(NPG)，这些都为此次美国应急管理体系的重构奠定了政策性基础。

2011年3月11日发生的东日本大地震对美国社会产生了强烈震动，美国参议院迅速召开了专门听证会，考虑如何应对类似的重特大突发事件风险。2011年3月30日，美国总统奥巴马签发的《总统政策第8号指令》(以下简称PPD-8)取代了《总统国土安全政策指令(HSPD-8)》。该指令旨在应对美国面临的国内综合性国家安全问题，其应对的内容包括恐怖主义行动、网络攻击、流行病和严重自然灾害的威胁，强调需要建立和维持必要的应急管理能力，以应对造成最大危险的国家安全威胁。PPD-8的出台，是美国应急管理体系重构的分水岭。具体体现在以下3个方面：

(一)正式确立了“全社会参与”(Whole of Community)理念

“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，它涵盖各种不同类型的社区，既包括不同地点、兴趣、信仰、环境的社区，也包括地理上的和虚拟中的社区。从实际来看，它是对以往美国应急管理工作的深刻总结。《全国应急准备系统》中指出，“国家应急准备系统的力量依赖于如何确保整个社会有机会参与实现国家安全和抗逆力的目标”［3］。一方面，明确界定了概念，“全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者，以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式”［4］；另一方面，明确界定了具体的参与主体，全社会参与的主体既包括个体和家庭，也包括以信仰为基础的社区组织；非营利组织；学校和研究机构；媒体；还包括联邦政府、州政府、地方政府、部落政府、领地等在内的政府，并将其落实在具体的应急管理政策中。美国国土安全部助理部长大卫・考夫曼(David Kaufman)对此曾评价，“公众越了解我们的社区，公众就能更好地了解他们的真实生活中所面临的安全问题，继而能够帮助我们更好地开展与应急管理有关的活动。”［5］

(二)正式明确了把全国应急准备工作作为基本战略和具体目标

实际上，PPD-8的出台旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式，同时，也阐明了美国应急准备工作的基本策略，并强调，“我们的全国准备是所有各级政府，私营和非营利部门以及公民个人的共同责任”［6］。在此基础上，美国政府在全国准备工作中又确立了以下具体目标：一是防范、避免或阻止各种威胁或实际恐怖活动；二是通过保护美国的利益、信仰和生活方式，保护其公民、居民、来访者和资产不受威胁和灾害的影响；三是通过减轻未来灾害影响以减少生命和财产的损失；四是巨灾发生后能快速应对、挽救生命、保护财产和环境，并满足基本的人类生存需求；五是及时恢复、加强和重建受巨灾影响的基础设施、房屋和可持续的经济，以及健康、社会、文化、历史和环境。需要注意的是，美国政府已经把全国应急准备工作纳入到整个国家的安全战略中，成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。

(三)重新构建了规范性、指导性和支撑性的文件体系

PPD-8出台后，美国政府发布了一系列应急管理的重要文件，并对已有的应急管理的重要文件进行了重新审定或更新，使应急管理的工作文件体系更加清晰、翔实，更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要，具体体现在以下方面：一是制定完成了《全国准备目标》、《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径，同时每年发布《全国准备报告》；二是重新审视了《全国响应框架》，将其分解、充实并调整为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减缓框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个框架(Framework)，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责；三是新制定了《跨机构减缓计划》、《跨机构响应计划》、《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调；四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101(2.0版本)》(CPG 101 Version 2.0)；指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》；指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件。

二、美国应急管理体系重构的主要趋向

截止到2014年7月30日，美国联邦政府已经基本完成了本次应急管理体系的重构。从实际的结果来看，加强准备工作是此次应急管理体系重构的基本导向，推进核心能力建设是此次美国应急管理体系重构的核心内容。

(一)加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向

PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统、全国准备报告等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向，并有了明确的要求和考核的指标，体现在以下3个方面。

1?把实现全国准备目标作为整个应急管理体系建设的重心

PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了通过一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用；并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力的指导。

2?明确提出了全国准备系统

美国政府把全国准备系统界定为，“应该是一整套能够使全国能够满足准备目标所需要的指南、项目和过程”。PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级政府、非盈利部门和公众来建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持与准备相关能力，并强调在管理过程中要实现闭合式、累进式的提高。同时，该系统包括了一系列的、整合的全国规划框架，涵盖了预防、保护、减缓、响应和和恢复等5个方面。这些框架建立在可扩展的、弹性的和适应性的协调结构基础上，该结构与关键的准备角色、责任和术语相一致，同时，全国准备系统包括跨机构的操作手册来支持《全国规划场景(NPS)》的应用。

3?明确提出了全国准备报告

《全国应急准备报告》概括了实现目标中所规定的建设、支持和提供核心能力的进度。从2011年至2014年底，美国政府已经连续发布了3年的全国准备报告。PPD-8要求美国国土安全部部长每年应提交根据全国准备目标制订的全国准备报告，该报告在各联邦部门、各州准备报告的基础上完成，并对准备的情况进行量化分析(参见表1)。PPD-8还要求总统国土安全和反恐助理应负责协调与州、地方、部落政府、非营利部门和公众等关系。从角色和职责来看，美国国土安全部长，负责具体协调所有的行政部门和机构的国内所有应急准备工作；总统国土安全及反恐助理应定期审查为实现国家目标的准备工作进展情

表1基于州准备报告结果的现有核心能力评估(2013)

(来源：2014年美国全国准备报告)况，审查各行政部门和机构在预防、保护、减缓、响应和恢复中担负的全国准备职责。

(二)推进核心能力建设是此次应急管理体系重构的核心内容

美国政府把“能力”(Capability)作为建构应急管理体系的一个核心术语。能力是指提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”［7］。美国联邦政府在 2011年发布的《全国准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持；同时，核心能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导；为当前和将来的年度预算计划和决策，以及资源分配方案提供支撑，并有助于掌握全国应急准备的进展。